De același autor
La finalul perioadei de treizeci de zile in care s-a aflat in dezbatere publica, proiectul Strategiei de Securitate Nationala (in continuare, SSN) a fost asumat de CSAT, urmand a fi sustinut (conform procedurilor legale) de catre presedintele Romaniei in fata parlamentului. Dezbaterea publica a fost mai ales vizibila pe teme procedurale (formula adoptarii sale) sau strict politica, si mai putin sub forma unei analize pe fond a textului. De altfel, s-ar fi putut anticipa faptul ca in Romania persista sensibilitatea legata de domeniul, dar si strict de termenul de "securitate", care nu poate inca asuma intelesul sau international, ci, dimpotriva, trimite permanent la sistemul represiv comunist. Sub raport tehnic, drumul Strategiei putea ocoli dezbaterea publica, dar cu un risc politic substantial, data fiind sensibilitatea opiniei publice fata de tema. In numarul de fata, revista 22 continua grupajul despre pachetul legislativ afisat pe site-ul Presedintiei Romaniei..jpg)
Proiectul Strategiei de Securitate Nationala, in noua versiune, este mai scurt si a eliminat o serie dintre cele mai vizibile erori continute de prima varianta publica. Ideea centrala a noului proiect, insuficient pusa in valoare, este legatura dintre securitate si prosperitate si, ca urmare, identificarea in text a majoritatii problemelor care stau in calea modernizarii societatii romanesti actuale. O asemenea abordare cuprinzatoare a securitatii nationale aduce insa cu sine riscul legitimarii interventiei sistemului de securitate in toate sectoarele sociale, motiv pentru care ar fi fost de preferat ca proiectul SSN sa includa garantii concrete privind limitarea unor posibile abuzuri. Aceasta amendare este cu atat mai necesara cu cat un astfel de text reprezinta o analiza de tipul "worst case scenario", care permite o gandire de genul unei permanente "stari de necesitate" in timp de pace.
In privinta obiectivelor SSN si a motivatiei redactarii sale, primele zece pagini intretin o confuzie care se risipeste in parte abia la pagina 11, cand aflam ca SSN "reprezinta programul politic pentru realizarea unei Romanii moderne, prospere, cu un profil regional distinct, deplin integrata in comunitatea europeana si euroatlantica, angajata ferm in promovarea democratiei si (a) libertatii, intr-o lume dinamica si complexa, cu cetateni ce traiesc in siguranta. Scopul prezentei strategii este mobilizarea eforturilor natiunii pentru accelerarea proceselor de modernizare, integrare si dezvoltare durabila apte sa garanteze securitatea si prosperitatea tarii, intr-o lume mai sigura si mai buna. Strategia vizeaza promovarea ferma a libertatilor politice, economice si sociale, a respectului pentru demnitatea umana, prin angajarea constienta si responsabila a poporului roman si colaborarea activa cu natiunile aliate, partenere si prietene". Cu toate acestea, formularea larga ne trimite cu gandul mai degraba la o declaratie despre starea natiunii si mai putin la o strategie de securitate, care are de regula obiective limitate.
Prioritatile de securitate asumate de SSN sunt, in ordine, cele ale NATO, cele formulate de UE prin strategia sa de securitate (lupta impotriva terorismului, neproliferarea, combaterea criminalitatii organizate), urmand interese regionale specifice (Balcanii de Vest, spatiul estic, zona Marii Negre si in mod particular relatiile cu Republica Moldova si comunitatile romanesti din afara granitelor, fara a specifica zona), apoi problemele securitatii interne si necesitatea transformarii corespunzatoare a institutiilor din domeniul securitatii nationale. S-ar putea renunta la o buna parte a analizei mediului international, care ocupa un spatiu disproportionat de mare in raport cu alte sectiuni. De asemenea, multe dintre riscuri sau vulnerabilitati ar fi putut lipsi, daca s-ar fi aplicat criteriul preeminentei "amenintarilor existentiale", amintit in studiile Scolii de la Copenhaga.
Probleme de redactare
In mod paradoxal, aceasta forma a textului, ca si argumentele dominante din disputele publice sunt marturie nu a faptului ca presedintele ar fi "prizonier al serviciilor secrete", ci tocmai a insuficientei capacitati de analiza de care dispun acestea, atat la nivel sectorial, cat si in structurile de coordonare si armonizare, cum este Comunitatea de Informatii. De asemenea, disputele din sfera publica au meritul de a pune in lumina reflectoarelor o mult intarziata dezbatere asupra caracterului fragmentar si lipsei de comunicare interdisciplinara in zona relatiilor internationale, intre discipline cum ar fi sociologia militara, istoria, relatiile internationale, stiintele politice, economia, studiul nationalismului si studiile de securitate. Controversele pe tema "bunei guvernari" nu reflecta numai "lupta dintre palate", ci si lupta dintre discipline academice. Disputa focalizata asupra unor cuvinte-cheie traduse din literatura straina de specialitate va fi in sine un castig pentru comunitatea de experti, care a amanat prea multa vreme stabilirea unor traduceri consacrate, in limba romana, a unor termeni comuni pentru comunitatea internationala, cum ar fi "good governance", care nu se reduce la guvernare sau guvern eficient, sau securitate si care are nenumarate sensuri, in functie de tendintele politice si orientarile intelectuale. De altfel, din cauza caracterului fragmentar al SSN, textul sectiunii VIII, care se refera la buna guvernare in sens restrans, din perspectiva eficientei administrative ori contra capturarii statului de interese private, este contrazis de concluzia optimista a sectiunii XII, care listeaza printre resurse "capacitatea institutionala superioara atinsa in functionarea democratiei romanesti"...
Explicatii?
Dincolo de controversele privind traducerea, maniera de redactare ramane problematica, motiv pentru care esenta proiectului este dificil de sesizat. In cautarea unei explicatii, amintim un comentariu recent al istoricului britanic Tom Gallagher, care se refera la o problema rar abordata de analiza sociala din Romania, axata aproape exclusiv pe tema elitelor, si anume blocajele institutionale, ca si dificultatea de a controla birocratiile si riscul pentru omul politic ales de a fi "capturat" sau pierdut in labirintul acestora1. Profesorul britanic este printre putinii analisti occidentali care remarca influenta birocratiei anonime in procesul decizional din Romania si dificultatea ministrilor si a altor decidenti de rang inalt de a i se opune sau de a o controla, in virtutea mandatului lor public.
Sistemul administrativ din Romania are, in general, tendinta de a produce reguli si regulamente stufoase si ambigue, cu potential conflictual. Acest fapt, combinat cu limitele reformei institutionale in domeniul resurselor umane - este des citat procentul de tineri angajati in diverse institutii ale administratiei romanesti, dar nu cunoastem nici o statistica indicand distributia ierarhica a acestora -, produce texte care se reduc la "cel mai mic numitor comun", pe masura ce urca ierarhic sau se "armonizeaza interinstitutional". Proiectul SSN nu face exceptie, astfel ca acesta se plaseaza in mod clar sub nivelul profesional al fiecarui membru al comitetului(elor) de redactare. Din aceasta perspectiva, problema nu este ca presedintele Romaniei s-ar fi implicat prea mult in elaborarea proiectului SSN, ci, dimpotriva, aceea ca birocratia a avut un spatiu de actiune mult prea mare, reflectat in modul de redactare fragmentar, de tip colaj, cu numeroase repetitii si limbaj de lemn, care permit cu greu determinarea unui sens si a coerentei argumentarii. De pilda, cuvantul "major", bine cunoscut celor care au trecut mai mult sau mai putin prin lumea "informarilor politice" si a lectiilor de marxism, apare de aproximativ 40 de ori in text, in variante cum ar fi "implicatii majore", "responsabilitati majore", "deziderat major" etc. De asemenea, aflam ca lupta impotriva terorismului este o "necesitate obiectiva", ca si constituirea Comunitatii de Informatii... In final, CSAT are responsabilitatea de a "veghea permanent la...".
Dincolo de disputele politice, este foarte important sa intelegem cum se poate ajunge la acest rezultat, evident, contrar intentiilor celor care au promovat proiectul. Fiind constienti de limitarile institutionale cu radacini in trecut, in cultura politica sau institutionala, sau pur si simplu legate de caracteristicile universale ale birocratiilor, este momentul sa ne punem o serie de intrebari legate de marja de manevra a omului politic in raport cu aceste constrangeri: unde este responsabilitatea umana, iar, daca exista o marja de manevra, cat este aceasta de extinsa si care sunt caile prin care un om politic isi poate impune programul sau, nu impotriva administratiei, ci folosind in mod creativ resursele pe care aceasta i le pune la dispozitie? Este de subliniat insa faptul ca aceste dinamici institutionale pot ramane necontrolate democratic, din cauza lipsei de abilitate a oamenilor politici, si nu pentru ca au in fata un mecanism demn de Kafka.
Controlul birocratiilor
Marja de manevra a unui lider politic este destul de limitata, dar ea se bazeaza in primul rand pe legitimitatea sa electorala, apoi pe experienta si carisma personale. Cand spunem conducere politica, ne referim in acest caz la prezenta oamenilor politici la conducerea unei organizatii birocratice fondata pe o ierarhie formala, care duce la indeplinire decizia politica2. Edward C. Page exploreaza marja de manevra a politicianului intr-un sistem in care liderul este dependent de un birocrat talentat si bine pregatit. Dar aceasta semnifica, pentru un om politic, in conditiile in care, dupa cum am amintit mai sus, lumile lor nu sunt separate, cum sa construiesti coalitii in administratie. Pentru a conduce cu adevarat o birocratie, Edward Page enumera printre calitatile necesare unui lider politic prevederea, intuitia politica, inteligenta si creativitatea, calitati de administrator, de conducere, necesare pentru gestionarea unor institutii eterogene cu scopuri multiple si conflictuale. De obicei insa, mandatul limitat in timp ii face pe oamenii politici mai putin preocupati de efectele pe termen lung ale masurilor pe care le iau asupra organizatiilor.
Max Weber arata ca diferenta fundamentala dintre politician si functionar public rezida in tipul de responsabilitate al fiecaruia, pentru ca functionarul poate avea idei si imaginatie, dar trebuie sa se supuna superiorilor sai ierarhici si, indiferent de opinia sa, sa isi faca datoria asumand decizia ca si cum ar fi proprie. Omul politic, insa, este cu necesitate partizan si este responsabil personal pentru initiativele sale in fata alegatorilor3.
Birocratia este, de altfel, limitata prin insesi mecanismele sale de functionare, si anume prin existenta unor norme legale - rationale, prin autoritatea colectivului si prin separarea puterilor. Dar problema nu rezida in eficienta administratiei sau in pluralismul democratic al mecanismului statal. Nici una dintre aceste aspecte nu rezolva problema responsabilitatii democratice intr-o democratie reprezentativa, care nu poate fi sustrasa mandatului personal reprezentativ. O birocratie fara lideri va continua sa functioneze, dar va urma logica interna a organizatiei, si anume fragmentarea si afirmarea supravietuirii organizatiei, in loc de guvernare si alocarea resurselor pe plan national, cum s-a intamplat de altfel sub Republica a IV-a franceza, pe care tindem sa o imitam tot mai mult. Prin urmare, o imagine corecta a suprematiei birocratice este lupta perpetua si fragmentarea autoritatii, imagine foarte apropiata de aceea a Romaniei politice actuale. Canalele de influenta birocratica se extind de la obstructie constienta (rara) la participare la elaborarea documentelor, la folosirea marjei de manevra posibile in implementare sau, la limita, ascunderea de informatii, toate fiind trasaturi universale ale birocratiilor4. Exista un pericol mai mare, si anume tendinta birocratiilor de a dezvolta retele decizionale inchise, centrate pe aparatul administrativ, cu rezultate care reflecta relatii si tensiuni interne, si nu proiecte legitimate electoral5.
1. Tom Gallagher, Functionari dominanti, in Ziua, 21 aprilie 2006
2 . Edward C. Page, Political Authority and Bureaucratic Power, 2nd ed., Prentice Hall, 1992, p. 141
3. Ibidem, pp. 50-51
4. Ibidem, p. 142
5. Ibidem, p. 171
