Pivotul NATO la Est

Criza din Ucraina a declanşat dezbaterea momentului în interiorul NATO. Pentru multe dintre statele membre, Crimeea trebuie să semnaleze o schimbare de paradigmă. Este un context care impune o repoziţionare simbolică a NATO dincolo de „Pasul Fulda“, în Noua Europă. În cele din urmă, aceasta este una dintre restanţele istorice ale Alianţei. Câţi dintre noi realizează că de 24 de ani nucleul tare, centrul gravitaţional, infrastructura militară a NATO a rămas anchilozate în geografia Războiului Rece şi că nu s-au mişcat un pas către Est? O repoziţionare în Noua Europă ar corecta „păcatul originar“, moştenit din prima rundă de extindere, al unei Alianţe care, deşi promitea o securitate indivizibilă, în realitate, au perpetuat o frontieră europeană vulnerabilă, expusă şi acoperită doar parţial de serviciile de apărare colectivă oferite nucleului tradiţional al membrilor.

În continuare, vă prezentăm un raport care îşi propune să modeleze această dezbatere în Washington şi pe flancul estic. Raportul este realizat sub egida Center for European Policy Analysis (CEPA), din Washington DC. Autorii principali sunt Edward Lucas şi Wess Mitchell, fiind secondaţi de o echipă formată din Peter B. Doran, Jakub Grygiel, Robert Kron, Octavian Manea, Andrew A. Michta şi Keith C. Smith. (O.M.)

Anexarea Crimeei este o provocare directă asupra ordinii de securitate post-Război Re­ce din Europa. Schimbând prin forţă fron­tierele unui stat suveran vecin, Rusia a slăbit fundaţia aranjamentului teritorial post-1989. Mai mult, a readus calculul geo­politic la frontiera estică a Europei. Sta­tele Europei Centrale şi de Est sunt tot mai preocupate de o agresiune militară ru­să. În plus, se îndoiesc tot mai mult de cre­dibilitatea NATO. În absenţa unui răs­puns ferm, aceste temeri riscă să frag­men­teze Alianţa şi să genereze şi mai multă instabilitate pe flancul estic.

Timp de 65 de ani, NATO a menţinut pa­cea în Europa. În timpul Războiului Rece, a descurajat un atac sovietic extins. În epo­ca post-1989, a ajutat la stabilizarea şi reformarea statelor din fostul Pact de la Varşovia. După 2001, a mers în ofensivă pentru a răspunde unei ameninţări aflate foarte departe de teritoriul Europei. As­tăzi, riscurile la adresa NATO s-au schim­bat din nou, o ameninţare militară a Ru­siei redevenind posibilă. Ca de fiecare da­tă în trecut, NATO trebuie să se adapteze creativ pentru a răspunde noului context.

Rădăcinile vulnerabilităţii

Plasarea între mările continentale a expus istoric centura de state mici şi mijlocii di­n­tre Marea Baltică şi Marea Neagră unei cla­sice dileme de securitate. Acest „blestem“ geografic a fost suspendat doar în mo­men­tul colapsului imperiului sovietic. Ulte­rior, integrarea lor în NATO şi UE le-a adus în cele mai puternice cluburi militare şi economice din lume.

Şi totuşi, statele Europei de Est au rămas până astăzi ţinta tacticilor coercitive ale Kremlinului: de la diplomaţia agresivă şi şantajul energetic până la măsuri punitive de război economic, atacuri cibernetice şi chiar ameninţări nucleare. Astfel de tac­tici au precedat extinderea NATO, dar s-au intensificat după integrare. Cauzele sunt multiple: revenirea unei politici externe revanşarde sub Putin; scăderea prezenţei militare americane în Europa; îm­pot­mo­li­rea proiectului politic european.

Mai întâi, războiul din Georgia a ilustrat impunitatea şi viteza cu care armata rusă poate schimba realităţile politice regionale dintr-un spaţiu aflat în afara protecţiei oc­cidentale. După august 2008, statele Eu­ropei de Est au căutat să investească în for­mule de securitate alternative, de la mo­der­nizare militară (Polonia) şi coordonare defensivă regională (vezi Grupul de la Vi­şegrad şi Grupul Nordico-Baltic) până la consolidarea legăturilor cu puteri din afa­ra regiunii (apropierea Poloniei de Ger­ma­nia şi Suedia). Reorientarea graduală a po­liticii externe americane spre alte regiuni (aşa numitul „pivot“) a întărit această ten­dinţă; în plus, Administraţia Obama a pre­ferat resetarea şi consolidarea legăturilor cu Rusia în defavoarea Europei de Est.

Acum, criza din Ucraina a validat preo­cupările statelor din Europa Centrală şi de Est faţă de Rusia, ridicând şi mai multe semne de întrebare faţă de slăbiciunea Ves­tului. Criza a fost în mod special relevantă pentru statele baltice, pe fondul ase­mă­nă­rilor geografice şi demografice (mi­no­ri­tăţile ruse numără 321.000 în Estonia şi 556.000 în Lituania).

O Alianţă pe două niveluri

Retroactiv, comportamentul NATO a ali­mentat insecuritatea noilor state membre. Sub Actul Fondator NATO-Rusia din 1997, premergător primului val de extindere, Ali­anţa a semnat o declaraţie comună (cei „trei nu“), afirmând că nu are intenţia, planurile şi motivaţia pentru a desfăşura in­frastructura militară semnificativă, in­clusiv arme nucleare tactice, pe teritoriul Europei de Est.

Deşi li s-a dat garanţia articolului 5 (esen­ţa angajamentului NATO), statele Europei de Est au primit puţine „întruchipări“ vi­zibile ale acestei garanţii. Pe scurt, secu­ritatea lor se bazează mai mult pe în­credere decât pe „musculatură“ militară.

De facto, în timp, vorbim de conturarea unei realităţi strategice pe două niveluri: din totalul de 3 milioane de militari cât are NATO, dintre care 1,5 milioane în Eu­ropa, mai puţin de 10% sunt localizaţi în Europa Centrală şi de Est; din totalul de 28 de instalaţii militare principale, 23 sunt plasate în Vestul Europei şi doar 5 în Est; din cei 66.217 militari americani aflaţi în Eu­ropa, 66.081 sunt localizaţi în Vestul Eu­ropei şi doar 136 în Est; în cele din urmă, din cele 200 de arme nucleare tactice exis­tente în Europa, niciuna nu se află pe te­ritoriul Europei Centrale şi de Est.

Desigur, în timp, au fost adoptate câteva măsuri pentru a corecta acest deze­chi­li­bru. În 2004, când statele baltice au intrat în Alianţă, a fost lansată imediat o mi­siu­ne de poliţie aeriană deasupra teritoriului lor. Mai mult, în 2009, Alianţa a înlăturat un tabu redactând primele planuri de apă­rare teritorială a Poloniei şi a statelor bal­tice. În 2012, Statele Unite au desfăşurat un detaşament aerian format din avioane F-16 şi C-130 la Łask, în Polonia. În 2013, Alianţa a derulat exerciţiul Steadfast Jazz pe teritoriul Poloniei şi al statelor baltice - primul mare exerciţiu de apărare co­lec­tivă din regiune. Apoi, în martie 2014, în timpul apogeului crizei din Ucraina, Wa­shingtonul şi-a suplimentat prezenţa în regiune prin transferul a 12 avioane F-16 şi a 300 de militari în Polonia şi al 6 apa­rate F-15 în zona statelor baltice.

Toate aceste măsuri transmit un mesaj im­portant, deşi sunt mai degrabă simbolice. Statele Europei de Est rămân vulnerabile în faţa tacticilor Moscovei. Vorbim pre­pon­derent de formule de blitzkrieg, care pun Vestul în faţa unor noi realităţi teritoriale imposibil de întors de către o Alianţă frag­mentată politic. Incursiunile militare din Georgia şi Ucraina urmează acelaşi tipar. Ambele au demonstrat că faza primară a unui conflict este crucială în determinarea rezultatului final. Luând în calcul timpul necesar desfăşurării de trupe din Vestul Eu­ropei sau America de Nord, astfel de tac­tici neutralizează în mare măsură garan­ţia oferită sub articolul 5. Vulnerabilitatea creată de astfel de întârzieri semnalează ne­voia unei poziţionări preventive de for­ţe defensive.

Deşi Rusia este mai slabă decât NATO ca întreg, este totuşi mult mai puternică de­cât armatele din Europa Centrală şi de Est. Dezechilibrul este izbitor. Cheltuielile de apărare ale NATO se ridică la 1.000 de miliarde de dolari - jumătate din PIB-ul Ru­siei şi o sumă de aproape 9 ori mai mare decât bugetul militar anual al Rusiei. Dar Rusia este un gigant pe lângă armatele din Europa de Est: Rusia cheltuieşte 4,6% din PIB (116 miliarde dolari) pe apărare, faţă de 1,9% (9,3 miliarde dolari) în cazul Poloniei şi faţă de media de 1,1% (în jur de 18 miliarde) pentru întreaga regiune. Cu aproape 1 milion de oameni sub arme, armata rusă este de 10 ori mai mare decât cea mai mare şi mai capabilă armată din Eu­ropa Centrală - Polonia (100.000) – şi de 3 mai mare decât forţele combinate din întreaga Europă de Est (290.000). Şi în categoria avioanelor de luptă, avantajul Rusiei este covârşitor, cu 1.793 avioane de luptă faţă de 112 în Polonia şi 327 în în­treaga regiune.

Aceste dezechilibre au toate şansele să se adâncească în viitorul apropiat, pe măsură ce modernizarea militară rusă se acce­le­rea­ză. În următorii 10 ani, Rusia va cheltui aproape 700 de miliarde de dolari (o sumă echivalentă cu bugetul anual al SUA) pen­tru investiţii în upgrade militar. Cuplată cu perspectiva dezarmării de facto a Eu­ro­pei postcriză, vedem o tendinţă care a în­ceput deja să schimbe echilibrul de putere în regiune.

Limitele descurajării

NATO are două probleme majore în Est. Prima este aceea că „descurajarea ex­tinsă“ (nucleară) are o utilitate tot mai li­mitată în confruntarea cu ameninţările spe­cifice peisajului militar regional din secolul XXI. Articolul 5 şi umbrela nu­clea­ră (oferită de Statele Unite şi Marea Brit­a­nie) sunt inadecvate tacticilor folosite în Crimeea (foarte localizate, de mică in­ten­sitate şi „chirurgicale“) - complet opuse modului în care NATO este construit sau pre­dispus politic să reacţioneze. În plus, Ali­anţa nu are o strategie eficientă de apă­rare împotriva blocadelor energetice, a sancţiunilor economice sau a războiului de propagandă, pilonii tactici pe care Ru­sia îi foloseşte în regiune.

În al doilea rând, tiparul achiziţiilor mi­li­tare sugerează inovaţii doctrinare şi teh­nologice menite să ţină la distanţă / să decupleze capacitatea fizică a NATO de a apăra statele est-europene, în even­tua­li­tatea unui atac. Planurile actuale de mo­dernizare existente la nivelul armatei ruse pun accent pe aşa-numitele capacităţi „an­tiacces şi de interdicţie regională“, arme avansate şi inteligente, gândite să prevină posibilitatea ca întăririle NATO să ajungă în statele de frontieră, consolidând decisiv superioritatea militară rusă locală.

Aceste schimbări au deteriorat capacitatea NATO de a descuraja şi apăra statele Eu­ropei Centrale şi de Est, altfel scopul esen­ţial al Alianţei. Într-un scenariu nu foarte îndepărtat, ele pot împiedica răspunsul NATO în eventualitatea unei incursiuni ar­mate în colţul cel mai expus al Europei de Est: statele baltice. Un astfel de scenariu ar putea să pornească de la incidente în­scenate de Moscova, implicând etnicii ruşi ca pretext pentru invocarea doctrinei Med­vedev („dreptul“ de a-i proteja pe ruşii din afara frontierelor). Acţionând pe baza acestei doctrine, Rusia ar putea merge până la declanşarea de asalturi terestre şi amfibii pentru a ocupa un port baltic sau o enclavă care să conecteze Kaliningradul cu Belarusul.

În mod natural, astfel de acţiuni ar forţa statele baltice să ceară Alianţei să răs­pundă militar. Dar după o incursiune mi­li­tară cu obiective teritoriale limitate, Mos­cova ar putea repeta tactic scenariile din Georgia şi Ucraina, când şi-a oprit avansul militar pentru a lăsa timpul şi circum­stanţele politice să îi valideze poziţia. Spe­rând să evite escaladarea ostilităţilor, unii membri ai Alianţei ar putea fi înclinaţi să accepte oferta Moscovei înainte ca NATO să reacţioneze.

Tot în acest sens, o preocupare majoră pen­tru baltici rămâne faptul că NATO ar putea fi împiedicat să răspundă, ca ur­mare a politcii interne a Alianţei. Sub ar­ticolul 4, statele membre pot cere con­sultări de urgenţă când, „în opinia unuia dintre ele, integritatea teritorială, in­de­pendenţa politică şi securitatea“ Alianţei sunt ameninţate. Astfel, o decizie de sus­ţinere sub articolul 4 la nivelul Consiliului Nord-Atlantic poate fi blocată de membrii care sunt în dezacord cu statul ameninţat sau nu împărtăşesc evaluările sale faţă de ameninţările de securitate. În 2003, spre exemplu, cererea Turciei de apărare ae­riană a fost refuzată din cauza rezistenţei membrilor NATO care se opuneau invaziei SUA în Irak. O repetare a unui astfel de scenariu, implicând însă şi Rusia, ar putea să paralizeze Alianţa înainte ca articolul 5 să fie invocat. Oricare dintre aceste sce­narii ar marca sfârşitul stabilităţii geo­politice în Europa contemporană şi al mi­tului NATO de alianţă politică şi militară eficientă.

Preţul unei Europe de Est vulnerabile

Anxietăţile acumulate în Europa Centrală şi de Est dăunează regiunii, Alianţei şi Sta­telor Unite, indiferent de intenţiile mi­li­tare ale Rusiei pe termen mediu. Costurile politice şi strategice includ:

Fragmentarea NATO şi a UE. Inc­ertitu­di­nea creează dezbinare. Numai statele ale căror nevoi primare de securitate sunt pe deplin satisfăcute ajung la un nivel su­ficient de încredere pentru a investi într-o politică normală, de cooperare. Pe măsură ce aceste nevoi rămân fără răspuns, sta­tele vulnerabile devin tot mai vulcanice, mai predispuse generării de crize politice. Comportamentul lor contrastează fun­da­mental cu cel al statelor membre care se simt la adăpost.

Interoperabilitate militară redusă. Statele din Europa Centrală şi de Est s-au aflat printre cei mai generoşi contributori în operaţiunile NATO şi ale SUA, infirmând perspectiva unui eventual comportament de tip „free rider“. Însă nevoia tot mai ma­re de apărare teritorială le va tenta pe aceste state să suprainvestească în capa­cităţi limitate, de sine stătătoare, aflate în afara nevoilor de ansamblu ale Alianţei, risipind beneficiile acumulate în timpul misiunii ISAF şi degradând intero­pe­ra­bi­litatea cu ceilalţi membri.

Un naţionalism regional tot mai activ. Ab­senţa unor asigurări de securitate con­vin­gătoare poate alimenta intervenţia statului în economie, mai ales în apărare şi ener­gie. Acest lucru ar putea afecta com­pe­ti­ti­vi­tatea şi creşterea economică - fun­da­me­n­­tul ultim al securităţii pe termen lung.

O forţă de atracţie redusă a Vestului. Ali­a­ţii nesiguri nu sunt tocmai modele dem­ne de urmat. Evoluţiile din Europa Centrală şi de Est sunt atent urmărite de statele din spaţiul exsovietic, dar şi de aliaţii SUA din alte regiuni vulnerabile. Umbrela ex­tinsă de angajamentele de securitate ofe­rită Europei Centrale şi de Est, bazată pe încredere reciprocă, devine un fel de ba­rometru al credibilităţii Vestului în spaţiul postsovietic. Dacă legăturile de securitate sunt percepute ca fiind slabe şi nesigure în­tr-un moment al redeşteptării Rusiei, elitele politice din celelalte regiuni vor fi mult mai puţin tentate să îşi asume ris­cu­rile promovării unor agende politice occi­dentale.

Invitaţie la agresiune. Poate cel mai im­por­tant, un flanc estic slăbit din punct de ve­dere militar măreşte riscurile agresiunii ru­se. Războiul din Georgia şi criza din Cri­meea au demonstrat dorinţa şi capacitatea lui Putin de a redesena frontierele în avan­tajul Rusiei. Moscova ar putea în curând să ameninţe statele baltice. NATO nu ia su­ficiente măsuri pentru a contracara aceas­tă ameninţare.

Ce-i de făcut?

Puterea enormă a NATO ar trebui să fie folosită pentru a neutraliza estul Europei ca spaţiu al competiţiei militare. Pe de o parte, avem nevoie de o consolidare a sis­temului de descurajare pentru a reduce ris­cul unei eventuale mişcări impulsive îm­potriva statelor baltice. Pe de altă parte, trebuie să îmbunătăţim şansele de apărare a Europei de Est prin consolidarea capa­cităţilor necesare în contrabalansarea tac­ticilor ofensive ale Moscovei.

Până acum, majoritatea eforturilor de rea­si­gurare a securităţii statelor din Europa de Est au fost gesturi ad-hoc, implicând desfăşurarea unor avioane de luptă uşor de adus în scenă, dar la fel de uşor de re­tras. Pe scurt, este nevoie de o creştere a prezenţei militare a SUA în regiune. Sta­ţionarea unei unităţi terestre (una dintre cele două BCT – Brigade Combat Team ame­ricane din Europa) în Polonia ar fi un bun început.

Se impune totodată dezvoltarea unei stra­tegii antiacces, de interdicţie regională la nivelul Europei de Est. Statele Unite lu­crează împreună cu aliaţii săi din Pacific la măsuri defensive de neutralizare a ca­pa­cităţilor Beijingului de proiectare a puterii în regiune. NATO ar trebui să aplice o re­ţetă similară în Europa de Est. Miza ar fi transformarea statelor de frontieră în veritabili „arici“ dotaţi cu arme sofis­ti­cate, ce ar ridica costul oricărei agresiuni, conservându-se însă şi potenţialul de acces al forţelor NATO în eventualitatea unei crize. În ansamblu, NATO ar trebui să facă disponibile forţe de reacţie rapidă pentru ranforsarea flancului estic, sti­mulând în paralel investiţiile statelor lo­cale în capacităţi A2/AD (antiacces şi de interdicţie regională).

Pilonul central al unei astfel de strategii ar fi dezvoltarea unui scut antirachetă de apărare aeriană (AMD - Air Missile De­fense). Spre exemplu, capacităţile anti­aeriene poloneze sunt de pe vremea co­munismului şi sunt ineficiente în faţa sis­temelor de rachete moderne de tip Iskan­der pe care Rusia le are în Kaliningrad. Polonia investeşte astăzi într-un astfel de sistem, însă, până la finalizarea lui, Wa­shingtonul ar putea suplini absenţa aces­tuia prin furnizarea de baterii Patriot ope­raţionale. Totodată, devine imperativă co­rectarea dezechilibrului existent pe flancul estic din perspectiva avioanelor de luptă. Detaşamentul american din Łask ar putea fi transformat într-un hub de coordonare regională a unui program de rotaţii, re­unind forţe aeriene din Grupul de la Vi­şegrad, România şi US Air Force. Mai mult, componenta 52nd Fighter Wing a US Air Force ar putea să se îndrepte spre România, şi nu spre baza de la Aviano, aşa cum este planificat în prezent.

Infrastructura inegal distribuită a NATO în Noua Europă este sugestiv simbolizată prin concentrarea geografică a celor mai importante sisteme de comandă şi control ale Alianţei (cu alte cuvinte, a „sistemului nervos“ al NATO) exclusiv în Vechea Eu­ropă. Relocarea unor facilităţi semni­fi­cative de pe teritoriul vechilor state mem­bre în Europa Centrală şi de Est ar trans­mite un semnal clar că regiunea a devenit parte integrantă a NATO, şi nu doar un apendice al unei Alianţe al cărui centru gravitaţional se află în Vest.

Nu în ultimul rând, criza din Crimeea este o oportunitate pentru a regândi planurile de retragere a armelor nucleare tactice ale SUA din Europa, dar şi pentru a revizui mo­ratoriul autoimpus de a nu stoca astfel de arme în Europa de Est. Transferul se­lectiv al unui număr redus de arme nu­cleare tactice din Germania, unde există o rezistenţă tot mai mare faţă de prezenţa lor, ar consolida capacitatea de reasigurare şi de descurajare a NATO în Europa de Est.

În ansamblu, miza este aceea de a face o mutare decisivă acum, cât lecţiile din Cri­meea sunt încă proaspete şi Alianţa ră­mâne concentrată pe revizionismul Rusiei. Trebuie corectat golul strategic perpetuat pe flancul estic încă din anii ‘90. O astfel de mişcare ar semnala Rusiei şi altor state revizioniste că, deşi Kremlinul are puterea să schimbe statu-quo-ul teritorial în ime­diata apropiere a frontierelor sale, totuşi ordinea post-1991 din Europa nu poate fi pusă în discuţie şi nu este deschisă re­vizuirii. Ar arăta totodată că SUA au ca­pacitatea de a-şi sincroniza discursul faţă de Moscova cu acţiuni strategice prudente menite să descurajeze Rusia şi să-i pro­tejeze pe aliaţii NATO.

Adaptare de OCTAVIAN MANEA după Central European Security After Crimea: The Case for Strengthening NATO’s Eastern Defenses, martie 2014.