De același autor
Strategia Nationala de Securitate (SNS) a SUA, definita de administratia Bush in septembrie 2002, la un an dupa atacurile de la 11 septembrie, inzestreaza politica externa americana cu un nou instrument, pe care il asaza cu drept deplin in panoplia actiunilor internationale ale Washingtonului: actiunile preventive (pre-emptive actions). SUA si-au autoconferit acest drept de a actiona impotriva teroristilor sau dictatorilor care le ameninta si nu au ezitat sa aplice noua doctrina in Irak, in martie 2003. 
Lipsa de fundamentare juridica in actualul drept international public si absenta codificarii in norme internationale general convenite sunt insotite insa de realitatea precedentelor istorice care au instituit o cutuma a actiunilor preventive, e drept, limitata ca amploare. Noile tipuri de amenintari teroriste si “democratizarea” accesului la tehnologii cu potential de distrugere in masa par sa justifice, dupa unii, adaptarea sistemului juridic international si recunoasterea dreptului la autoaparare prin actiuni preventive cand amenintarile sunt considerate iminente si generatoare de consecinte grave.
Care sunt insa consecintele asupra ordinii internationale, in conditiile in care planeaza ambiguitati asupra criteriilor care sa legitimeze astfel de interventii? Vom asista la o recrudescenta si la o raspandire a actiunilor preventive prin utilizarea lor si de catre alte state? Sau acestea vor avea doar un caracter exceptional, fiind utilizate ca ultima ratio si devenind apanajul exclusiv al unicei superputeri mondiale? Va exista o conventie sau un acord international care sa evite proliferarea acestor actiuni anticipative de autoaparare in mod arbitrar si abuziv prin reglementarea neechivoca a regulilor acestui joc? Sau practica si cutuma vor crea in timp legea?
Neclaritati semantice
Definitia din SNS a SUA data actiunilor preventive poate fi rezumata astfel: actiuni anticipative de autoaparare prin care se urmareste eliminarea unei amenintari judecate drept iminente si grave inainte ca aceasta sa se fi materializat(1). Altfel spus, judecarea drept apropiata a unui atac poate declansa o replica inaintea anticipatei lovituri.
Traducerea in romana a termenului pre-emptive action ridica unele probleme. Dreptul de preemptiune si, prin urmare, actiunea preemptiva sunt notiuni juridice in dreptul roman, in special in cel civil si comercial, care descriu situatia in care o persoana detine prioritar, in fata tuturor celorlalti, facultatea de a obtine un bun. Vom folosi astfel termenul de actiuni preventive, desi nu este cel mai potrivit, pentru ca actiunea de prevenire presupune incercarea de a preintampina ca un fapt sa aiba loc, dar nu presupune in mod necesar o amenintare iminenta sau un atac armat, intrinsec in definitia pre-emptive action.
Ceea ce pretinde doctrina actiunilor preventive este ca un stat, in speta SUA, are dreptul sa se apere daca are perceptia unui atac care va fi indreptat asupra sa. Echipa republicana a presedintelui Bush care a conceput doctrina s-a gandit in principal la riscul enorm pe care il prezinta dobandirea de catre teroristi a unor arme de distrugere in masa, nucleare, biologice sau bacteriologice(2).
Alte state, precum Australia, Rusia, Israel si Franta, au anuntat, deschis sau voalat, in mod oficial, ca vor recurge si ele la acest instrument. Desi a afirmat ca nu este de acord cu actiunile preventive, Putin a anuntat in 2002 ca Rusia isi rezerva dreptul de a recurge la astfel de actiuni daca interesele tarii o impun, aratand cu degetul spre Georgia, republica independenta apropiata de Occident, acuzand-o ca ar sprijini terorismul.
Sistemul legal international a evoluat diferit in cazul utilizarii fortei in conflictele armate si a dreptului de a folosi forta si a purcede la razboi. Legile internationale in timpul unui conflict armat (jus in bello) au evoluat substantial prin semnarea unor documente acceptate cvasiunanim de statele lumii. Protocolul de la Geneva din 1925 interzicea utilizarea armelor chimice, iar in 1977 Protocoalele aditionale ale Conventiei de la Geneva redefineau combatantii si tintele militare legitime, recunoscand, in contextul decolonizarii, fortele de gherila drept combatanti. Preocuparea crescanda pentru respectul drepturilor omului si protejarea civililor in timpul conflictelor, dar si raspunsurile la noile descoperiri stiintifice si evolutia tehnologiei militare care a facut posibila uciderea in masa au contribuit la aceasta perfectionare a legilor universale in timpul razboiului. Spre deosebire de jus in bello, dreptul la deschiderea unui conflict (jus ad bellum) a evoluat mult mai lent, in principal din cauza temerilor de a genera abuzuri(3). Doctrina actiunilor preventive tine de a doua categorie, pretinzand ca ofera bazele unei interventii armate legitime, ca fundamenteaza dreptul de a declansa un razboi.
Legal, legitim, necesar, vital sau moral?
Carta ONU, redactata in mare parte de SUA in 1945, prevede in articolul 51 dreptul statelor membre ONU de a raspunde individual sau colectiv pentru a se apara in fata unor atacuri armate. Limitarile sunt insa multiple: trebuie sa existe un atac armat anterior raspunsului, acest atac sa fie operat de un stat (agresor), iar actiunea de raspuns sa aiba loc pana cand Consiliul de Securitate adopta masurile necesare pentru mentinerea pacii si securitatii internationale.
In cazul atacarii Afganistanului, casus belli a putut fi stabilit pe baza legaturii dintre Al Qaida stabilita in Afganistan si regimul taliban la putere in aceasta tara. Chiar si in acest caz, nu o tara era responsabila pentru un atac pe care nu guvernul sau il planuise si il operase, ci o grupare terorista de pe teritoriul sau, situatie care nu este total acoperita de articolul 51 al Cartei ONU. Totusi, majoritatea statelor lumii au recunoscut dreptul SUA de a ataca Afganistanul. Argumentul central al SUA in invadarea Irakului, dovedit ulterior nefondat, a fost tocmai legatura dintre un guvern tiranic suspectat ca detine arme de distrugere in masa si aceeasi organizatie terorista care lovise deja America printr-un atac neconventional. Astfel, administratia Bush sustine ca noile realitati ale terorismului, neanticipate, fac necesara adaptarea practicii internationale.
Neoconservatorii sustin ca este o chestiune de supravietuire a unei civilizatii vulnerabile si fragilizate tocmai de deschiderea care o caracterizeaza. Este invocata si responsabilitatea SUA fata de propriii cetateni, dar si, din postura de lider mondial, de a apara modul de viata si civilizatia occidentala in fata barbarismului(4). Strategia Nationala de Securitate a SUA vede o confruntare asemanatoare polarizarii din timpul Razboiului Rece, de data asta intre sustinatorii libertatii si democratiei si partizanii unei dezordini internationale a terorii. Tertium non datur! Fie esti intr-o tabara, fie in cealalta, ambiguitatile nu sunt permise. Relatiile internationale sunt dominate de o viziune maniheista: exista “un conflict intre bine si rau” in lume, afirma in iunie 2002 presedintele american intr-un discurs la Academia Militara Americana - West Point.
Condoleezza Rice, principala sustinatoare, alaturi de Rumsfeld si Cheney, a doctrinei, afirma in octombrie 2002 ca “istoria va judeca aspru orice lider sau natiune care a vazut acest nor negru (i.e. regimul lui Saddam, n.n.) si s-a complacut intr-o atitudine de asteptare si indecizie”.
Oricum ai incerca sa justifici pre-emptive action, ramane deschisa problema satisfacerii principiului central din dreptul international public privind proportionalitatea raspunsului, care nu poate fi mai puternic in magnitudine decat actiunea care l-a prilejuit. Dar cum ar putea fi posibil acest lucru cand nu ai cum sa cunosti cu exactitate efectele unui potential atac care nu s-a produs si care doar crezi ca se va produce? In strategia americana invocata se sustine ca “nu a existat niciodata o cerinta legala sau morala potrivit careia o tara trebui sa astepte sa fie atacata inainte ca ea sa poata sa ia masuri impotriva amenintarilor la adresa existentei ei”.
Argumentul sarpelui cu clopotei
Tot Condoleezza Rice a avansat in acelasi discurs, la Manhattan Institute of Policy Research, ideea legitimei aparari prin analogia cu situatia in care “daca ai un sarpe cu clopotei in gradina nu astepti ca acesta sa te atace, ci iei masuri sa te protejezi”. Rationamentul face apel la bunul-simt general si la reactia normala de autoaparare cand sesizezi un pericol apropiat.
In plus, administratia republicana afirma ca instrumentele traditionale ale doctrinelor de indiguire (containment) sau descurajare (deterrence) nu se aplica in cazul teroristilor. Cum sa descurajezi pe cineva hotarat sa se arunce in aer impreuna cu cat mai multi “infideli”? Atacurile de la 11 septembrie au fost produse de teroristi fanatici care cunosteau si doreau consecintele radicale ale actiunilor lor. Nu s-au sinchisit de repercusiuni asupra lor, familiei sau statului lor. Nu ar folosi teroristii arme de distrugere in masa daca le-ar detine pentru a ucide si mai multi oamei? Cum poti sa te gandesti la indiguirea fenomenului decat prin actiune? Descurajarea si indiguirea din timpul Razboiului Rece nu functioneaza la cei ce vor sa fie martiri si care, pur si simplu, nu sunt actori rationali si rezonabili, ceea ce ii face impredictibili. La limita, se poate aduce un argument de judecata ex post. Daca cineva ar putea actiona preventiv pentru a preintampina aparitia unui rau considerabil, nu ar fi fost justificat sa o faca in cazul unora ca Hitler sau Stalin, sau pentru a preintampina situatii ca genocidul din Ruanda din 1994 sau criza din Darfur?
Cu alte cuvinte, americanii si altii gata sa ii urmeze afirma ca traim intr-o noua paradigma si ca avem nevoie de noi instrumente in relatiile internationale. Prin urmare, politica invita juridicul sa o urmeze, adica sa incerce sa se adapteze noilor realitati si sa permita celor ce sunt alesi sa isi apere cetatenii in fata teroristilor sa o faca eficient si sa aiba acoperire legala.
Precedente in istoria relatiilor internationale
Atacurile preventive nu sunt o inovatie americana sau a administratiei Bush. Asemenea situatii de autoaparare au fost consemnate in istoria relatiilor internationale ca atacuri ce au loc inainte ca amenintarea care le justifica sa se fi materializat prin actiuni agresive, cu consecinte vizibile si cuantificabile. Baza o constituie presupozitia ca aceste amenintari sunt in curs de formare si pot produce efecte catastrofale care justifica reactia inaintea actiunii propriu-zise.
Frederic cel Mare a invadat in 1756 Saxonia pentru ca o suspecta ca urma sa se alature unei coalitii care vroia sa distruga Prusia. In 1805, flota britanica a atacat flota daneza temandu-se ca puterile de la Marea Baltica se vor coaliza impotriva Marii Britanii. In 1940, britanicii au atacat flota franceza ancorata la Oran pentru a preveni capturarea ei de catre nemti(5).
In 1837, cel mai vechi caz de jurisprudenta americana in domeniu, cazul “Carolina”, a stabilit ca un act poate fi justificat ca avand loc in conditii de legitima aparare cand “autoapararea este necesara, imediata, covarsitoare si nu lasa nici o alta optiune posibila si nici un moment pentru deliberare”(6).
Tribunalul de la Tokyo a decis ca olandezii au declarat justificat razboi Japoniei (chiar daca aceasta nu atacase Olanda), intrucat Japonia anuntase la Conferinta Imperiala din noiembrie 1941 ca va anexa teritoriile olandeze din Pacific. Totusi, Tribunalul de la Nürnberg (1945-1949) a decis respingerea argumentului nazistilor care incercau sa se apere sustinand ca atacul impotriva URSS fusese legal si legitim pentru ca Germania avea informatii ca URSS se consolida militar si se pregatea sa o atace. Acelasi rationament a fost respins in cazul generalilor nemti care au argumentat ca invazia Norvegiei a fost un act necesar de autoaparare, de preintampinare a ocuparii acestei tari de catre Aliati. Tot in cel de-al doilea razboi mondial, Japonia a pretins ca atacase SUA la Pearl Harbour numai pentru a nu fi atacata ea prima, anticipand ca SUA vor intra in razboi impotriva sa si a Germaniei. Jocul anticiparii iminentei unui atac isi reveleaza astfel capcanele.
In 1998, administratia democrata a lui Clinton a lovit cu rachete Tomahawk tinte din Afganistan si Sudan. In primul caz se considera, desi tarile lovite au negat, ca acolo existau tabere de antrenare a teroristilor internationali, iar in cel de-al doilea se presupunea ca era vorba de o fabrica de arme chimice. Secretarul de stat Madeleine Albright afirma atunci ca “acesta este, din pacate, razboiul viitorului”. Administratia Clinton a admis, fapt consemnat de Times in decembrie 2002, ca in timpul primului mandat, la inceputul anilor 1990, SUA au amenintat Coreea de Nord ca ii vor distruge facilitatile nucleare daca nu inceteaza activitatea acestora.
Dupa Razboiul de Sase Zile din 1967, Israelul a afirmat ca a atacat Egiptul pentru ca, oficial, erau in stare de raboi in urma conflictului din 1956 din Peninsula Sinai. Nu a invocat dreptul la autoaparare pentru ca nu avea un fundament in dreptul international, desi Israelul stia ca, in mai 1967, Egiptul blocase stramtoarea Tiran si isi comasase trupele la granita israeliana. Totusi, Israelul a invocat dreptul la autoaparare nu in cazul unui iminent atac teritorial, ci al unui potential atac cu arme nucleare, cand, in 1981, a atacat si distrus cu rachete reactorul nuclear irakian de la Osirak, unde regimul Saddam isi dezvolta programul nuclear cu intentia de a ataca Israelul in viitor. Agentia Internationala pentru Energie Atomica (AIEA) a afirmat ca Israelul nu avea dovezi ca reactorul producea material nuclear, iar ONU, inclusiv SUA si Anglia, a condamnat Israelul pentru ca, 10 ani mai tarziu, investigatia AIEA si ONU sa scoata la lumina faptul ca reactorul in cauza fusese utilizat de Irak pentru dezvoltarea programului nuclear. In 1956, cand Franta si Anglia au folosit forta impotriva Egiptului in Canalul de Suez, Marea Britanie si-a justificat interventia prin invocarea anticiparii pagubelor ce puteau fi produse de afectarea traficului comercial prin Canal.
Campania din Kosovo, considerata in genere o interventie umanitara, a avut o justificare preventiva: impiedicarea continuarii epurarii etnice din regiune. Alta implicatie a fost ca in relatiile internationale a inceput sa se considere ca statul se bucura de atributiile suveranitatii atata timp cat isi indeplineste obligatiile majore ce ii incumba. Printre acestea, si responsabilitatea de a-si apara propriii cetateni, ceea ce nu s-a intamplat in Bosnia si Kosovo. In cadrul ONU exista dezbateri intense pentru a consacra responsabilitatea statelor de a-si proteja propriii cetateni si posibilitatea unei interventii internationale acolo unde aceasta obligatie nu este respectata.
Dileme ale doctrinei
Este vorba astfel de un fel de profilaxie, de distrugerea in fasa a unei amenintari care te astepti sa se implineasca. In fond, ceea ce ni se propune prin doctrina actiunilor preventive bazate pe presupozitia cunoasterii iminentei unui atac este sa lovesti primul pentru a nu fi tu lovit. Ataci pentru a-l impiedica pe altul sa te atace. Este, in fond, starea de natura descrisa de Hobbes, a unui razboi al tuturor impotriva tuturor, care justifica utilizarea unilaterala a fortei pentru autoaparare. Nu este oare insa adevarat acum, cand actori nestatali precum teroristii pot intra in posesia celor mai teribile arme si le pot folosi impotriva celor mai puternice state, ceea ce autorul Leviathan-ului sustinuse acum 350 de ani referindu-se la relatiile dintre indivizi, ca in starea naturala de razboi si cel mic il poate inlatura pe cel mare si puternic, prin viclenie sau coalizare?
Legea internationala, ca si cea nationala, este, in genere, reactiva in natura: dupa ce se intampla un eveniment pot fi cantarite implicatiile sale legale. E adevarat ca, in dreptul penal, este incriminata situatia de tentativa, de pilda tentativa de omor, dar caracterul material, obiectiv trebuie dovedit. Sa asteptam, asadar, ca teroristii sa ne loveasca, chiar daca stim ca o sa o faca, cu efecte dezastruoase, pentru ca apoi sa ripostam? Pe de alta parte, daca actionam inainte ca ei sa loveasca, cine decide ca sunt intrunite conditiile necesare pentru o actiune preventiva? Ar putea Pakistanul sa considere iminent un atac al Indiei, ambele puteri nucleare, sau viceversa, si una din parti sa se grabeasca sa loveasca inainte, invocand cunoasterea intentiei celeilalte parti de a ataca? Ne-am afla in plina era a relativitatii legale si morale in relatiile dintre state. Razboiul Rece s-a fondat pe logica distrugerii mutuale asigurate, dar totusi au existat scenarii in ambele tabere care incercau sa demonstreze ca e posibil sa lovesti primul si sa castigi razboiul.
S-a dovedit a posteriori ca SUA nu au avut dreptate cand au justificat atacul impotriva Irakului pe considerentele ca aceasta tara produce arme de distrugere in masa sau ca are legaturi cu Al Qaida. Pur si simplu aceste dovezi nu au fost gasite dupa ocuparea Irakului. Inseamna aceasta ca doctrina a primit o grea lovitura si ca SUA vor ezita sa o mai foloseasca? Nici vorba. SUA nu isi pot permite luxul sa fie ridiculizate si cetatenii lor atacati din nou pe propriul teritoriu sau in afara lui, cu efecte destabilizatoare demografice, economice, financiare in cazul unor atacuri cu arme de distrugere in masa, mai ales acum, cand alte puteri, precum China, sunt in ascensiune.
Triumful cutumei sau codificarea normativa a doctrinei?
Este de asteptat ca SUA sa nu foloseasca foarte des acest instrument, dar pare nerealist sa presupunem ca va exclude din aria optiunilor aceasta varianta, independent de administratie. Atacurile preventive vor fi utilizate in ultima instanta, nu ca prima ratio, dar SUA nu vor ezita sa le foloseasca daca se vor simti amenintate cu arme de distrugere in masa.
Sa nu privim SUA ca pe un actor international irational. Istoria SUA nu consemneaza abuzuri in acest sens. Cu toate ca motivele interventei in Irak ale administratiei Bush s-au dovedit nefondate, nu exista motive sa credem ca SUA vor abuza de mecanismul atacurilor preventive si ca vor face apel la acestea dupa epuizarea altor cai, in principal cele diplomatice. Coercitiunea va intra in scena cand persuasiunea nu functioneaza. Armata va intra in scena cand diplomatii si politicienii nu vor putea ajunge la capatul unor probleme, in genere chestiuni legate de arme de distrugere in masa. Sunt probabile si atacuri “chirurgicale”, precum cele din Afganistan sau Sudan, impotriva unor state slabe care cooperereaza cu organizatii teroriste.
Exista atat limitari interne, cat si externe. Ponderea Congresului in controlul politicii externe confera frane interne. Istoria ne arata ca SUA nu au cazut prada tendintei de a coloniza sau cuceri si anexa teritorii. Mai curand au considerat in mod pragmatic ca e mai bine sa influentezi decat sa ocupi, retragandu-se din multe tari unde au intervenit, lasand uneori in urma baze militare, cum vor intentiona probabil si in Irak. In Coreea de Nord, SUA au negociat 2 ani, trecand prin momente dificile, desi ar fi putut, chiar si cu riscul de a-i supara pe chinezi, sa atace si sa distruga centralele nucleare ale Phenianului, prin actiuni preventive.
Libia lui Gaddafi, care a renuntat la programul nuclear, si Coreea de Nord, care e pe cale sa o faca, au demonstrat ca diplomatia, chiar si dupa ani de zile si nenumarate runde de negocieri, poate da roade. Diplomatia a fost insotita de stimulente economice: Libia va putea sa-si extinda vanzarile de petrol si Coreea de Nord sa-si hraneasca populatia. Tot ca o limitare externa, SUA trebuie sa se consulte si sa negocieze cu Rusia, Uniunea Europeana si China cand vor sa actioneze, fie ca e vorba de Coreea de Nord, Iran, Siria, Liban sau Sudan.
Solutia pentru inlaturarea spectrului abuzivului si aleatoriului este codificarea normativa a practicii atacurilor preventive. Lasata sa se dezvolte in afara unui cadru, practica se poate impune, dar poate si sa degenereze. Cutuma poate crea in timp legea. Sa speram ca nu va fi nevoie de un atac cu arme chimice, biologice sau nucleare pentru a clarifica ce reprezinta un atac iminent si ce poate fi considerat, in mod legitim, ca act de autoaparare in relatiile internationale.
Va avea loc o transpunere in acte normative si acorduri internationale a tendintei de a utiliza actiuni preventive? Putin probabil, atata timp cat se pare ca nici una din marile puteri nu s-a lamurit daca are un interes in codificarea sa. O dovada in acest sens este ca documentul final al Summit-ului Mondial al ONU, incheiat in septembrie, nu face nici o referinta directa la actiunile preventive, desi documentele anterioare luau o pozitie ferma de condamnare. Asta inseamna ca negocierile intre principalii actori internationali nu au avansat.
Proiectii
Ce a insemnat pana la urma invazia Irakului? Lasand de-o parte problemele generate de falsitatea temeiurilor invaziei si costurile de netagaduit ale ocuparii si reconstructiei, SUA au cules insa si roadele pe termen lung ale dovedirii prin actiune ca amenintarile sale sunt credibile si ca nu vor ezita sa atace statele care sprijina terorismul sau statele nedemocratice care incearca sa produca arme de distrugere in masa. Inseamna ca America va putea exercita o presiune mai eficienta si mai credibila in lume, ceea ce nu exclude automat recursul la mecanisme de coordonare, negociere, consultare si cooperare.
Este de asteptat ca, pentru o vreme, cutuma sa predomine, traducerea in norme internationale fiind putin probabila pentru moment. SUA nu vor renunta in nici un caz la dreptul de a ataca primele pentru a evita, de exemplu, ca teritoriul sau sa fie atacat cu arme nucleare sau biologice de teroristi sau de state ostile. Dispunand de capacitati inegalabile, SUA nu isi permit ca mii sau milioane de americani sa piara in atacuri cu arme de distrugere in masa. In fond, nici un stat nu isi permite acest lux si orice guvern are datoria sa isi protejeze cetatenii. Nu insa si in detrimentul cetatenilor altor state si nu in mod abuziv. Ce se va intampla insa cu Pakistanul, singurul stat care detine bombe nucleare “islamice” si care a dobandit in clandestinitate statutul nuclear, daca va cadea in mainile unui guvern radical islamic, opus SUA? Sau daca Iranul va continua sa persiste pe calea imbogatirii uraniumului si a dotarii cu arme nucleare?
1. Capitolul V al Strategiei Nationale de Securitate a SUA, 20 septembrie 2002.
2. Pentru o privire critica asupra doctrinei americane de securitate, in contextul administratiei actuale din SUA, vezi Noam Chomsky, Hegemony or Survival. America’s Quest for Global Dominance, Henry Holt & Co, 2004, 304 p.
3. Terence Taylor, The End of Imminence, The Washington Quarterly, autumn 2004, pp. 57-58.
4. Capitolul IX al Strategiei Nationale de Securitate a SUA, 20 septembrie 2002.
5. Ben Lombardi, The Bush Doctrine: Anticipatory Self-Defence and the New US National Security Strategy, The International Spectator, no. 4, 2002, pp. 95-96. Pentru alte exemple vezi Philippe Moreau Defarges, La guerre pre-emptive, Défense Nationale, vol. 58, no. 10, octobre 2002, pp. 228-234.
6. Ibidem nota 2, p. 69.
