Reforma ONU

Zilele acestea, între 14 si 16 septembrie, zeci de sefi de state si guverne, ministri si înalti demnitari din peste 170 de tari se vor întâlni la New York. Diplomati, experti si reprezentanti guvernamentali au încercat, în prealabil, în ultimele 6 luni, sa gaseasca, la capatul a nenumarate runde de negocieri, solutiile care sa întruneasca consensul. De fapt, reflectia a început cu mult înainte, diferite proiecte de revitalizare a organizatiei existând aproape imediat dupa înfiintarea sa, în 1945. In 1994 a fost stabilit un “Grup de lucru deschis” pentru reforma ONU în care nu s-a convenit nimic timp de mai bine de 10 ani, fiind poreclit “Grupul de lucru care nu se va inchide niciodata”. Apoi, secretarul general ONU, Kofi Annan, a creat, în noiembrie 2003, un “Grup de lucru la nivel inalt” (High Level Panel) compus din 16 fosti demnitari din toate regiunile lumii, care au întocmit un raport, în 2004, continând un numar de recomandari egal cu numarul de dalmatieni din povestea celebra. Gândurile s-au cristalizat însa în ultima perioada, când statele au început sa îsi formuleze pozitii nationale, acestea însa s-au coagulat tot în dimensiuni regionale sau pe afiliatiuni de nivele de dezvoltare. In prezent exista 3 grupuri mari, fiecare cu propunerile sale de reforma si adaptare a ONU. Totusi, în interiorul fiecarui grup, care pare omogen din afara, exista disensiuni si tensiuni, ceea ce a complicat si mai mult negocierile.

Reforma à la carte sau reforma la pachet

Secretarul general, Kofi Annan, a structurat dezbaterile prin documentul de 87 de pagini lansat in martie anul acesta, intitulat in Larger Freedom. Sunt propuse 4 directii de actiune pentru reforma sistemului international si sunt totodata puse pe masa deciziilor tarilor membre o serie de optiuni de actiuni colective privind dezvoltarea, securitatea si amenintarile teroriste la adresa libertatii, respectarea drepturilor omului si consolidarea institutionala a ONU. Toate acestea sunt posibile numai prin actiuni comune si intelegerea faptului ca lumea internationala trebuie guvernata de legi respectate de toti. Totusi relatiile internationale nu sunt comparabile relatiilor dintre cetatenii unui stat, asa cum dreptul intern nu este comparabil cu cel international, in principal din cauza fortei coercitive si ariei de reglementare reduse a normelor internationale. Aici intervin problemele. Unii ar vrea sa ia din pachetul de reforma doar ce le convine, in functie de agenda si interesele lor. Pana la urma, reforma va veni la pachet, chiar daca intelegerile vor fi sectoriale, pe anumite domenii. Nu fiecare dintre cei 191 membri se asaza la masa festinului aniversar al ONU si alege, in functie de preferintele bucatariei nationale, ceva din meniul generos pus la dispozitie de bucatarul-sef Kofi Annan. Trebuie sa existe un consens asupra meniului, fiecare tara putand in acelasi timp sa mai asezoneze cu ingredientele si particularitatile sale culinare. Ramane de vazut daca summit-ul mondial va fi un regal culinar care sa combine compromisuri rafinate cu eficienta banalelor fast food-uri cu meniuri prestabilite. SUA nu este de acord cu toate obiectivele de asistenta pentru dezvoltare, în principal cu asumarea unuia din Obiectivele Mileniului din 2000, care prevede ca tarile dezvoltate sa contribuie cu 0,7% din bugetul national pentru asistenta multilaterala acordata tarilor în curs de dezvoltare. SUA, care va acorda 1,2 miliarde de dolari pentru eradicarea malariei în 15 tari africane în urmatorii cinci ani, prefera sa acorde asistenta bilaterala, ceea ce ii permite sa conditioneze si sa capitalizeze politic ajutorul pentru dezvoltare. Aceasta intriga statele din grupurile G77 (132 de state) si NAM (140 de state), în genere compuse din tari în curs de dezvoltare, pentru care dimensiunea de dezvoltare si asistenta umanitara este primordiala. In acelasi timp însa, SUA si alte tari dezvoltate ar vrea sa vada masuri adoptate în domeniul de securitate si combatere a terorismului, domeniu pe care statele în curs de dezvoltare îl considera secundar. Ca tehnica de negociere, flexibilizarea mutuala pe cele doua domenii a celor doua pozitii poate prefigura un pachet de compromis.

De la Ruanda si Srebrenica la Darfur

Ideal ar fi sa existe decizii majore care aiba un impact direct asupra sistemului ONU si a modului în care acesta raspunde unor situatii în care este nevoie de organizatia globala. Ideal este ca si capacitatea de reactie a organizatiei sa nu fie adormita, asa cum a fost în cazul Ruanda, Srebrenica si apoi Darfur, sau ca tari precum Libia si Sudanul sa nu mai poata fi membre ale Comitetului pentru Drepturile Omului (care va înlocui comisia cu acelasi nume) pâna nu îsi rezolva problemele interne. Toate tarile doresc ca Natiunile Unite sa nu mai fie dominate de vicii structurale precum nepotisme si favoritisme. ONU a fost zguduit din temelie de scandaluri recente, precum ancheta privind derularea programului “Petrol contra hrana” în Irak, care a adus la lumina malversatiuni financiare, cu conexiuni diverse, inclusiv ducând pâna la fiul lui Annan, sau dovedirea abuzurilor comise în Congo si Liberia de trupele ONU de mentinere a pacii. Au urmat decapitari la varf, multi dintre colaboratorii apropiati ai lui Annan fiind schimbati. S-a strigat chiar “capul lui Annan vrem”, însa acesta a anuntat ca nu va demisiona si îsi va încheia mandatul anul viitor. Viitorul organizatiei depinde si de cine va fi urmatorul Kofi Annan. Secretarul general al ONU este o personalitate puternic mediatizata. Poate influenta decizii internationale, poate atrage atentia opiniei publice si media internationale. Nici un secretar general nu a fost ales pâna acum din Europa de Est. In situatii de criza se testeaza capacitatea unor organizatii de a raspunde unor cerinte urgente si de a-si dovedi eficienta. In cazul ONU, rezultatele sunt mixte. In Ruanda, în 1994, trupele ONU nu au reusit sa împiedice masacrul minoritatii Tutsi de catre Hutu. Au pierit atunci 800.000 de oameni, fara ca trupele ONU desfasurate în zona, compuse din militari belgieni, sa primeasca mandat de interventie. Chiar si dupa aceasta experienta, i-a luat un an organizatiei sa reactioneze, în 2004, în fata omorurilor sistematice din provincia Darfur din Sudan, în care au murit 20.000 de persoane, alte 2 milioane fiind refugiati. In tot acest timp, 2,5 miliarde din populatia mondiala traieste cu mai putin de 2 dolari pe zi.

Tapul ispasitor

Multe esecuri au fost puse pe seama ONU. Fara a se tine seama de multe ori ca agentiile specializate, fondurile si programele din sistemul ONU au un impact comensurabil în viata multor oameni de pe glob. UNDP, FAO, OCHA, UNICEF nu sunt doar acronime. Acest lucru e evident daca luam în considerare asistenta acordata. Prin ONU au ajuns pompe pentru apa si sisteme de irigatii în Uganda sau saci de orez în Niger, peste 65.000 trupe de mentinere a pacii în 16 tari macinate de crize, 7 milioane de copii sa fie vaccinati impotriva poliomielitei în Afganistan, au fost repatriati zeci de mii de refugiati din Liberia, Afganistan si Angola si tot ONU a operat deminari în Angola sau a organizat alegeri în Timorul de Est sau Irak. Daca statele pot rezolva anumite probleme bilateral, o fac fara organizatiile internationale sau regionale. Când este nevoie de ONU - organizatie care a ajuns, de la 51 de membri, în 1945, la 117 dupa decolonizare, în 1965, si la 191 acum -, toata lumea îsi aduce aminte de organizatia globala si de potentialitatile sale neîmplinite. Este ONU irelevant? Cam în acesti termeni se dezbatea relevanta NATO dupa Razboiul Rece. Toate statele privesc însa ONU in mod instrumental, intrebandu-se daca organizatia globala poate sa fie un instrument care sa le ajute în realizarea intereselor lor. Logica este simpla. Rusia, lasata fara puterea de iradiere politica dinainte, ar vrea ca ONU sa fie locul în care se discuta si se decid toate problemele globale, pentru ca bilateral nu mai are influenta din timpul Razboiului Rece, dar în CS a ramas unul din “cei 5 mari”, cu drept de veto. SUA se simte puternica si nu are nevoie de ingradirile unui for multilateral. Franta are nevoie de ONU sa isi sprijine politica nationala in Africa si sa îsi consolideze rolul de motor politic al Europei.

Si la bine, si la rau

Pana la urma, bun, rau, nu avem decât un singur ONU, o singura organizatie globala atât de cuprinzatoare. Deciziile se vor lua tot în capitale, negocierile cele mai relevante vor avea loc tot între cei mari, dar cei mai mici vor putea în continuare sa încerce sa utilizeze ONU ca singura instanta prin care sa îsi promoveze interesele la nivel global. Trebuie sa ne înfrânam orice gând idealist. Pâna la urma toate statele privesc ONU în mod pragmatic si instrumentalist: vor sa îsi vada avansata agenda proprie. Exista desigur si o aspiratie spre ordine si justitie internationala atestata de cele 500 de tratate si conventii multilaterale înregistrate la ONU, dar interpretarile si perspectivele sunt atât de diferite, încât se împiedica de imperativul si primul reflex al interesului national. Poate este o grila din perspectiva doctrinei realiste de a privi lucrurile, dar acestea par dioptriile cele mai potrivite de a vedea lucrurile în acest caz. Institutiile internationale au forta pe care vor sa le-o dea tarile membre, în special tarile influente economic, politic si militar. Insa aceste tari, de cele mai multe ori, prefera sa nu treaca prin instante multilaterale si sa nu fie legate în actiunea lor unilaterala decât în masura în care aceste organizatii colective pot servi scopurilor lor. ONU nu poate fi mult mai puternica decât fortele pe care statele membre vor sa i le confere.

Realisti versus idealisti

Nici o reforma a ONU nu va fi posibila atâta timp cât cea mai mare putere nu o va considera necesara si nu o va sprijini. In contextul negocierilor de la New York din ultimele sase luni, acest lucru a fost evident. Urmarind evolutia ONU, nu te poti împiedica sa nu le dai dreptate realistilor: statele îsi vor urmari totdeauna interesele. In acelasi timp, fara a fi prea sofisti, trebuie acordat si adeptilor curentului idealist din relatiile internationale ce este al cezarului: organizatiile internationale au o viata proprie, asemenea vietatilor, care nu sunt doar simpla suma a tuturor celulelor ce le compun. ONU este mai mult decât aditionarea statelor membre, dar nu poate functiona bine sau supravietui fara organele sale, în special cele vitale. Vase capilare ale organizatiei se mai pot sparge, dar inima politica si financiara nu poate înceta sa bata. Statele îsi vor urmari interesele proprii si vor fi tentate sa coopereze în cadrul ONU atâta timp cât prin acest exercitiu multilateral pot fi mai aproape de atingerea tintelor nationale.

Natiunea indispensabila

Conferinta de la San Francisco a fost pregatita de americani, care îsi doreau o organizatie în care greii sa aiba un cuvânt de spus si SUA sa poata domina organizatia, contrar Ligii Natiunilor, unde se imaginase un organism colegial. In cartea sa Act of creation. The founding of the United Nations (2003), Stephen C. Schlesinger arata chiar ca SUA a redactat în cea mai mare parte Carta Natiunilor Unite, neezitând chiar sa intercepteze si sa afle pozitiile natiunilor care au negociat textul în 1945, la San Francisco. Atât de mult îsi doreau Roosevelt si Truman sa creeze ONU, încât SUA a platit costul cazarii si transportului majoritatii celorlalte 45 de delegatii, timp de doua luni. De ce, dupa 1989, SUA pare sa îsi fi pierdut din instinctele paterne si interesul în evolutia creatiei sale? Raspunsul ar putea veni din compararea temerilor liderilor americani la începutul secolului trecut cu cele de la începutul acestui secol. Fostul presedinte american de dinainte de izbucnirea primului razboi mondial, William Taft, afirma la o conferinta publicata de National Geographic Magazine, în ianuarie 1919, ca principala teama a americanilor în crearea Ligii Natiunilor a fost ca SUA “sa nu fie atrasa în razboaie împotriva propriei dorinte de o majoritate a voturilor unei congregatii de state eterogene” si sa îsi pastreze, conform doctrinei Monroe, suprematia în emisfera vestica. Inarmata cu dreptul de veto în Consiliul de Securitate (CS) si puterea de influenta a celei mai mari superputeri mondiale pe toate latitudinile si longitudinile globului, SUA are o preocupare de o cu totul alta natura acum: cum sa determine alte tari sa intre în razboaiele pe care le poarta împotriva terorismului. Nu a reusit în martie 2003 sa obtina binecuvântarea Consiliului de Securitate, si-a creat o coalitie proprie si a mers mai departe în planurile sale de atacare a Irakului, obtinând ulterior o rezolutie a CS de consacrare a ocuparii Irakului. Trebuie spus ca SUA nu este complet dezinteresata de ONU, dovada faptul ca apeleaza la organizatia globala când e nevoie de competenta, legitimitatea si expertiza sa. ONU a fost instanta prin care s-au facut presiuni asupra guvernului sudanez sa înceteze tolerarea sau patronarea atacurilor asupra populatiei civile în Darfur, tot ONU fiind chemata sa garanteze cu legitimitatea sa organizarea alegerilor din Irak si Afganistan si va fi forul în care, dupa epuizarea cailor bilaterale de actiune ale UE si SUA în relatia cu Iranul, se va exercita foarte curând presiunea sanctiunilor CS asupra acestei tari în dosarul nuclear.

Reforma Consiliului de Securitate

Reforma Consiliului de Securitate, organ ce a mai trecut în 1963 de la 11 la 15 membri, reprezinta nodul gordian al dezbaterilor summit-ului mondial. Nu putem fi convinsi ca e nevoie de o sabie pentru a-l taia, ci de o vointa politica împinsa de interese convergente ale tarilor mari. De ce ar vrea, de pilda, SUA sa schimbe un status quo care îi convine si sa introduca în sistem variabile care nu stie exact cum vor evolua? China priveste si ea cu preocupare candidatura Japoniei pentru un loc de membru permanent, Pakistanul la fel în privinta Indiei. Desi oficial nu sunt voci care sa se opuna puternic dobândirii statutului de membru permanent în CS al Braziliei, Germaniei, Japoniei, Indiei si a doua state africane (Nigeria, Egiptul sau Africa de Sud) si sporirii numarului de membri nepermanenti, pentru a ajunge la un Consiliu de 25 de tari care sa creasca reprezentativitatea regionala si legitimitatea forului, nu s-a ajuns înca la o întelegere în aceasta privinta. Democratizarea CS nu se va produce, cu siguranta. Cei cinci mari nu vor sa îsi piarda privilegiile renuntând la statutul de membru permanent si la dreptul de veto. In principal, cele cinci tari învingatoare în cel de-al doilea razboi mondial, care sunt membre permanente si detin drept de veto în CS, nu sunt dispuse, invocând riscul paraliziei si ineficientei, sa primeasca în clubul lor exclusivist alte state, ceea ce le-ar reduce din puterea de influenta actuala. Paliativele propuse sunt ca toti noii membri sa fie nepermanenti sau sa fie permanenti, dar sa nu aiba drept de veto. Exista în prezent 3 variante de reforma, însa nici unul nu are, în absenta unor compromisuri, sanse de reusita. Trebuie sa îi dam din nou cuvântul lui William Taft, care voia sa evite prin constituirea unui Consiliu executiv compus doar din “marile puteri” al Ligii Natiunilor ca forul mondial sa fie ineficient, asa cum a si fost de fapt. Pentru fostul presedinte american, “faptul ca natiunile mici nu sunt reprezentate în Consiliul executiv nu le va dezavantaja, pentru ca pot fi sigure ca marile natiuni nu se vor uni împotriva lor. Inevitabila diversitate de interese a marilor natiuni va constitui securitatea lor”. Cu alte cuvinte, natiunile mici trebuie sa se bazeze pe disensiunile inevitabile între tarile mari, pentru a-si promova interesele, trebuind sa aiba sponsori si protectori.

Implicatii pentru România

Fiind preocupata pe buna dreptate de integrare în Uniunea Europeana si rezolvarea problemelor interne, foarte putina lume a acordat cu adevarat atentie actiunilor României în Consiliul de Securitate al ONU în ultimii aproape doi ani. Poate ar fi si greu pentru opinia publica nationala sa sesizeze avantajele detinerii unui loc de membru ales în CS si importanta ONU. Cu toate acestea, Romania are un interes direct în reforma ONU. În privinta compozitiei largite a Consiliului de Securitate, delegatia noastra s-a luptat pentru acordarea unui loc suplimentar de membru ales pentru grupul regional est-european, ceea ce ar însemna ca am putea fi prezenti, pentru doi ani, la fiecare 6-8 ani în forul de decizie mondial, cu responsabilitati primare în mentinerea pacii si securitatii internationale. In al doilea rând, România a argumentat constant pentru o mai buna coordonare între ONU si organizatiile regionale pe baza principiilor complementaritatii si subsidiaritatii. In octombrie, când vom detine presedintia Consiliului, România va încerca adoptarea unei rezolutii care sa constituie o baza legala solida în acest domeniu. Avem tot interesul ca relatiile dintre ONU si organizatiile regionale (de pilda NATO, OCEMN, Uniunea Africana, Liga Araba sau OAS) si mecanismele proprii fiecarei organizatii sa fie canalizate coerent pentru solutionarea diferitelor crize si reconstructia postconflict, în conditiile în care pacificarea si dezvoltarea Balcanilor de Vest si a zonei de la est de noi, în special a Moldovei, este importanta din perspectiva propriei noastre stabilitati, prosperitati si identitati europene.

Efectul placebo

Toata lumea spera ca summit-ul mondial ONU nu va fi doar un show, în care, asemenea mersului pe covoare rosii la Hollywood, înaltii demnitari îsi vor expune costumele si evalua calitatea cravatelor, profitând de momentul concentrarii politice ca sa discute cu omologii lor probleme mai presante ale relatiilor bilaterale decât reforma ONU. Daca lucrurile vor sta asa, poate sunt îndreptatiti cei ce propun dizolvarea ONU si fondarea unei alte organizatii globale sau mutarea sediului ONU mai aproape de regiunile unde este nevoie de ea, de pilda, în Africa. Sa nu fim cinici totusi: liderii mondiali împartasesc ideea imperativului adaptarii ONU la provocarile noului mileniu. Toti vor un ONU mai eficient. Daca sunt de acord asupra obiectivului, parerile lor difera în privinta modalitatilor. Pâna la urma, liderii mondiali îsi pot administra pastila reformei, iluzionându-se singuri ca va face bine organizatiei. Pentru ca efectul placebo sa functioneze, trebuie insa sa crezi în mod sincer ca injectiile de reforma sunt de natura sa eficientizeze ONU si actiunea internationala. Liderii mondiali nu se pot amagi singuri, toata lumea realizeaza ca problemele nu sunt închipuite, ci foarte reale, mimarea efectului reformei neputând tine loc reformei propriu-zise.

De ce e importanta o poza?

Dincolo de caracterul protocolar si zâmbetele istorice care pot atrage comentarii ironice, poza de familie de la sfârsit, cu peste 170 de sefi de state si guverne, va fi totusi relevanta pentru importanta ONU: nici o alta ocazie nu se iveste pentru a aduce laolalta atâtia lideri mondiali si nici o alta instanta nu apare în care cu totii sa se aplece asupra aceluiasi document, chiar daca cu intentii si aspiratii diferite. Iar dincolo de poze, vor exista si compromisuri, si decizii. Un numar de hotarâri de reformare vor fi adoptate, de pilda, în domeniile luptei împotriva terorismului si al asistentei pentru dezvoltare. Dar, cel mai probabil, o parte dintre probleme vor ramâne deschise, precum chestiunea largirii reprezentarii în Consiliul de Securitate, o problema nevralgica, caci epicentrul puterii de decizie se afla în acest for executiv. Totusi mai ramâne o serie de probleme. Exista realitati greu de cuprins. De ce statele dezvoltate accepta sa ofere ajutoare, de pilda distribuirea gratuita a plaselor de tantari impotriva malariei, sau iau în considerare scutirea de taxe pentru produse exportate de tarile în curs de dezvoltare, dar în acelasi timp le vand armament, banii neajungând astfel la populatie. Este frapant sa te uiti pe lista vânzatorilor si cumparatorilor de arme de anul trecut. Aproape 60% din vânzarile de arme ale marilor producatori mondiali (în top aflându-se 4 dintre membrii permanenti ai ONU: SUA, Rusia, Franta, Marea Britanie), echivalentul a 21,8 miliarde de dolari, au fost directionate catre tarile în curs de dezvoltare, în special India, China, Egipt, tari în care mare parte a populatiei traieste pauper. Doar SUA, primul exportator mondial de armament, a vândut în 2004 echipament Military în valoare de 7 miliarde de dolari. Asistenta SUA în Africa a fost în acelasi an de 3,2 miliarde.