Bugetul public: să înțelegem riscurile

Daniel Daianu 15.12.2015

De același autor

Un buget se face pe cifre conservatoare și, dacă rezultatele vor fi bune, bugetul va avea resurse suplimentare și deficitele se vor diminua, vor exista resurse suplimentare, prin urmare, pentru educație, sănătate și investiții etc. Dar nu ai cum să nu îți pui întrebări, văzând cifrele.

 

Actele normative aprobate de parlament privind relaxarea fiscală (mai ales scăderea TVA în 2016) și creșteri de salarii au dat o nouă logică macro bugetului public pen­tru anii următori. Există riscuri majore ca­re decurg din noua construcție a buge­tu­lui.

 

1. Schimbarea de direcție în cadrul ma­croeconomic este frapantă. Până în 2015 a avut loc o reducere sis­te­matică, fie ea făcută, în principal, prin comprimarea cheltuielilor de capital, a deficitului bugetar – care, în acest an, va fi în jur de 1% din PIB, ceea ce ar în­­semna un deficit structural (care ți­ne cont de ciclul economic) sub 1%din PIB. Din 2016, deficitul bugetului suie brusc la 2,95% din PIB (deficit ESA, me­to­dologia europeană) – adică o triplare (!); deficitul structural ar fi apropiat. Și în anii 2017 și 2018 deficitele sunt prognozate mult peste cele din 2015. Este o modificare de di­rec­ție și de di­men­siune foarte mare, caz sin­gu­lar în UE; este o schimbare ce are loc când economia tu­rează / va tura, este de presupus, peste po­tențial, fiind stimulată de consum și o ușoară revenire a in­vestițiilor (de la un nivel mult di­mi­nuat după 2008).

 

O modificare de direcție are sens când eco­nomia se confruntă cu șocuri adverse im­por­tante. Creșteri de salarii în sănătate și învățământ pot fi considerate ca măsuri de politică structurală, ca investiții în ca­pi­tal uman (stopare a exodului de resurse uma­ne) ce au temei. Dar creșterea de pes­te două procente a deficitului bugetar este excesivă, riscantă. Deficitul bugetar este prevăzut a fi în jur de 2,9% din PIB în 2017 și 2,44% 2018 (cu deficitele struc­tu­rale apropiate), ceea ce va mări datoria pu­blică (ajunsă la circa 39% din PIB în 2015). Iar utilizarea rezervelor de la MFP pentru ținerea sub control a datoriei publice este discutabilă. Este înțelept să lăsăm datoria publică să crească? Pentru economii emer­gente, un prag de luat în seamă ar fi de 50%, dacă se au în vedere euroizarea, po­sibile mișcări de capital destabilizatoare, venituri fiscale mici și venit / loc scăzut. Pra­gul de îndatorare publică, ca reper, es­te de pus în relație cu o experiență isto­rică, lecții ale crizelor financiare, și de ba­lanța de plăți, noul context economic și financiar internațional. Analize interne și ale unor instituții internaționale plasează pragul de risc în cazul României la între 45-50% din PIB. Cât de relevant este un astfel de prag, având în vedere scăderea în­datorării externe totale a României în ul­ti­mii ani și dezintermedierea financiară, ca­re a dus la diminuarea ponderii cre­di­tu­lui pentru sectorul privat la 31,7% din PIB în 2014, de la circa 39% în 2009? Pragul are relevanță, dacă ținem cont că sectorul ban­­car are expunere mare pe datoria gu­ver­na­mentală într-o economie cu inter­me­diere financiară în scădere în ultimii ani, ceea ce face ca o parte importantă a fi­nan­țării / refinanțării datoriei publice să se fa­că în ex­terior; dacă avem în vedere me­diul in­ter­național foarte incert și pericole mari.

 

Rămâne întrebarea: ne permitem deficite bugetare în creștere mari în condițiile eco­nomice internaționale prefigurabile? În loc să formăm spațiu fiscal, să avem re­zer­ve pentru momente nefericite în economia mondială, politica bugetară devine intens prociclică; ea intră în coliziune și cu an­gajamente ale României în cadrul Uniunii.

 

2. Chestiunea investițională ridică numeroase întrebări. Abordarea ultimilor ani, de a transfera din efortul investițional intern pe sea­ma fondurilor europene, a țin­tit disciplinarea procesului investițional prin import de proceduri și eliberarea de resurse pentru alte utilizări. Este de ob­ser­vat că investițiile publice (cheltuieli de ca­pi­tal și utilizări de fonduri externe ne­ram­bur­sabile și rambursabile) au scăzut ca pon­dere în PIB de la circa 7% în 2009 la circa 5% în 2014 (în 2015, cifra este pro­babil sub nivelul din 2014); această scă­de­re a ajutat consolidarea fiscală, în con­di­țiile în care fondurile externe ne­ram­bur­sa­bi­le au crescut ca pondere în ansamblu. Cum de a fost totuși creștere economică re­ală de peste 3% din PIB, ca medie, în anii recenți (probabil, peste 3,5% în 2015), când investițiile publice și cele private au scăzut atât de mult, începând cu 2009? Iar pentru 2016-2019, creșterea reală este prognozată la peste 4% anual. Astfel, în pe­rioada 2008-2014, rata de investiție în economia autohtonă a scăzut de la 33% la circa 23% din PIB; contribuția investițiilor publice la această dinamică a fost de circa 2% din PIB, în timp ce cea a investițiilor pri­vate a fost de 8% (!) din PIB. Aici gă­sim o explicație pentru scăderea dra­ma­ti­că a deficitelor externe, cu cel de cont cu­rent ajungând în 2014 la 0,4% din PIB. În acest interval de timp, economisirea to­ta­lă a rămas relativ constantă, între 22 și 23% din PIB.

 

Este de presupus că avem de-a face cu o relansare economică cu necesar de credit mai puțin, existând lichidități importante în economie și reticența multor firme la îndatorare suplimentară. Există și o re­orientare de resurse către sectoare de ex­port și care pot substitui importul (după ex­periența amară cu masive investiții fă­cute prostește în anii de precriză). Mai es­te ceva de subliniat: la câtă hoție și ine­fi­ci­ență există în sistem, este de bun-simț să se considere că aceleași resurse pot avea randament mult superior. Dar această ipo­teză reclamă două amendamente. Astfel, hoția nu a dispărut odată cu amputarea a două procente din PIB alocate investițiilor, deturnarea de resurse fiind ubicuă; acest adevăr sumbru se vede din ce tot iese la lumină – ultimul caz notoriu fiind al auto­străzii Orăștie-Sibiu (contractată de o fir­mă străină). Al doilea amendament: la in­frastructura de bază există restanțe foarte mari și sunt necesare resurse mai mari.

 

De investiții este legată „creșterea eco­no­mică potențială“. Oricât am crede că scă­derea investițiilor după 2008 este indusă de realocare de resurse, creșterea poten­ția­lă a economiei depinde de investiții, câș­ti­guri tehnologice, capitalul uman. Și stăm rău la factorii menționați: cât cheltuim pen­tru educație (loc codaș în UE), nivelul investițiilor, cheltuielile pentru R&D (cele mai scăzute din UE).

 

Investițiile private depind în largă măsură de încredere, care la rândul ei depinde de un mănunchi de factori interni și externi care depășesc considerabil ca importanță scăderi de taxe și impozite. Nu nivelul ta­xelor și impozitelor este principalul im­pe­diment pentru investiții în România (chiar dacă impozitarea muncii pare mare), ci lipsa de respect față de legi și proceduri; s-a și dezvoltat o „cultură a nonplății“ și un crez că orice merge. Și, din păcate, mult din mediul de afaceri este impregnat cu acest etos, inclusiv companii inter­na­ționale cu ștaif (inclusiv bănci), care una spun și alta fac (vezi și resurse masive ex­portate prin subterfugii fiscale, „prețuri de transfer“, abuz de poziție dominantă pe piață etc).

 

3. Chestiunea fiscală doare mult. Avem cele mai scăzute venituri fiscale din UE ca pondere în PIB (27-28%, când media în UE este peste 40%). De aici rezultă o in­capacitate structurală de a finanța edu­ca­ția, sănătatea, infrastructura ca bunuri pu­blice. Cifrele pentru anii ce vin nu aduc speranțe. Veniturile totale ale bugetului ar fi în 2019 de circa 30% din PIB; nu se su­gerează un rezultat palpabil așteptat al unei colectări mai bune a veniturilor fis­cale. Unde ar fi reforma care ar trebui să di­minueze evaziunea fiscală și evitarea plății taxelor și impozitelor? Încasările din TVA scad la 7% în 2016 (de la peste 8% în 2015) și, în continuare, la 6,4% în 2019. Rezultă că vom rămâne cu un grad foarte înalt de evaziune fiscală, cel puțin la TVA, în anii ce vin. Cifrele par să confirme ne­putința instituțională.

 

Se poate judeca și așa: un buget se face pe cifre conservatoare și, dacă rezultatele vor fi bune, bugetul va avea resurse su­pli­men­tare și deficitele se vor diminua, vor exista resurse suplimentare, prin urmare, pentru educație, sănătate și investiții etc. Dar nu ai cum să nu îți pui întrebări, văzând ci­frele.

 

4. Anii următori vor trebui să ara­te un efort uriaș pentru a ab­sor­bi cât mai mult și util fonduri europene nerambursabile. Avem un deficit mare de infrastructură de bază și timpul nu mai are răbdare cu noi. Fără infrastructură de bază, ne va fi greu să construim avantaje competitive noi, să ieșim din starea de periferie eco­nomică în Uniune. Absorbția fondurilor se leagă de stabilirea de priorități inves­ti­țio­nale, care este o mare slăbiciune a exe­cu­țiilor bugetare de mult timp. Sunt ten­siuni tot mai mari din Uniune, animozități în creștere pe axa Nord-Sud și Vest-Est. Voci politice influente în UE cer re­vi­zi­ta­rea cadrului financiar multianual 2014-2020 și, pornind de la provocările enorme pentru UE (criza refugiaților / migranților, te­ro­rism, apărarea granițelor externe, pro­ble­matica de securitate în general, schim­ba­rea de climă), o redistribuire de fonduri. Vizat ar fi, în bugetul UE, mai cu seamă ca­pitolul fonduri de coeziune. Dacă nu vom fi destoinici în utilizarea acestor re­surse, vom intra automat pe o listă de țări care îşi pot vedea diminuate alocările din bugetul UE.

 

Concluzie: când triplezi deficitul bugetar și când prognozezi deficite mari pe mai mulți ani, ridici semne de întrebare pri­vind capacitatea instituțională de stă­pâ­ni­re a politicilor publice. Devii și ridicol în raport cu intenția (oricum nerealistă) de aderare la zona euro în 2019. Și este de văzut dacă evoluția economică în anii ce vin va fi linear crescendo; este ca și cum am ignora că ciclul economiei românești depinde de cel european, că trăim vre­muri de mari frământări și incertitudini.

 

Probabilitatea ca, nu peste mult timp, să fie nevoie de corecții importante în macro­economia bugetului (să fie reduse de­fi­citele) este ridicată. Nu este exclus însă ca execuția efectivă a bugetului în 2016 să fie similară cu cele din ultimii ani și să per­mi­tă terminarea anului cu un deficit sub­stan­țial mai mic decât cel programat (ajutor ar da o colectare mai bună a veniturilor fis­cale, descurajarea conduitei certate cu le­gea). Și, dacă situația s-ar repeta și în anii următori, am avea o corectare din mers a deficitelor, ceea ce ar fi binevenit, mai ales dacă nu ar continua nerealizarea de investiții publice programate. Examinarea proiectului de buget în parlament, în dez­ba­terea publică, trebuie să lămurească ches­tiuni precum cele menționate mai sus, să avertizeze privind riscuri majore.

 

Să sperăm că intențiile Guvernului Cioloș – de a promova transparența, buna chel­tuire a banului public și reforma ad­mi­nis­tra­ției publice – vor atenua riscuri ce de­curg din noua construcție a bugetului.

Opinii

RECOMANDAREA EDITORILOR

Bref

Media Culpa

Vis a Vis

Opinii

Redacția

Calea Victoriei 120, Sector 1, Bucuresti, Romania
Tel: +4021 3112208
Fax: +4021 3141776
Email: [email protected]

Revista 22 este editata de
Grupul pentru Dialog Social

Abonamente ediția tipărită

Abonamente interne cu
expediere prin poștă

45 lei pe 3 luni
80 lei pe 6 luni
150 lei pe 1 an

Abonamente interne cu
ridicare de la redacție

36 lei pe 3 luni
62 lei pe 6 luni
115 lei pe 1 an

Abonare la newsletter

© 2020 Revista 22