Evaluarea politicii externe europene

Cum poate fi evaluat obiectiv impactul politicii externe a UE, care ar fi învățămintele pentru diplomațiile din statele membre și care sunt perspectivele pentru acțiunea comună externă a Uniunii?

Chiar dacă metodologia le este uneori ches­tionată, indicii generali de țară oferă o eva­luare bazată pe o multitudine de factori politici, economici, sociali. Există și indici sectoriali care măsoară res­pectul drepturilor și liber­tăților individuale sau ni­ve­lul de corupție a țărilor. Cre­dința că acțiunea gu­ver­namentală poate fi apre­cia­tă mai aproape de felul în care operează companiile pri­vate, în termeni de efi­ciență și parametrii obiec­tivi ghidați de nivelul de atingere a obiectivelor, poa­te spori responsabilitatea și oferi stimuli și unor instituții naționale sau supra­națio­nale.

Un raport al European Council on Foreign Relations (ECFR), intitulat European Fo­reign Policy Scorecard 2014, ne propune evaluarea politicii europene externe după indicatori de performanță. Este a patra evaluare anuală. Fiecare dintre cele 28 de state membre este evaluată ca fiind „li­der“, „susținător“ sau „trântor“ pe fie­ca­re din cele 66 de dosare geografice sau tematice (de la relațiile cu Rusia privind zona Arctică la relația cu Turcia privind drepturile omului sau politica europeană de neproliferare). Nu există categoria „ob­struc­ționiștilor“, ceea ce indică prudență po­litică. România nu se află nici în frun­tea, nici la coada clasamentelor. Prin par­cur­gerea textului de față, cititorul revistei se poate simți încurajat să acceseze ra­por­tul online la ecfr.eu/scorecard/home.

Dincolo de aritmetica cifrelor

Principalii indicatori pentru care fiecare acțiune europeană comună primește note sunt „unitatea“, „resursele“ și „re­zul­ta­tele“. Totuși, capacitatea de influențare a Uniunii Europene pe anumite teme nu este simpla rezultantă a sumei aritmetice a „unității“ și „resurselor“ alocate. Chiar și raportul sugerează aceasta vizual în tabelul care prezintă scorurile finale. Pen­tru Relația cu Rusia privind Parteneriatul Estic, unitatea și resursele sunt evaluate aproape de maximum (4 unități din 5), în timp ce rezultatul este 1 din 10 unități. Situație similară în ceea ce privește Re­lațiile cu Rusia privind conflictele pre­lun­gite.

Raportul lasă însă senzația că acțiunile de politică externă pot fi evaluate și ajustate/ameliorate prin raportarea „unității“ și „resurselor“ la rezultatele obținute: dacă cresc scorurile pentru primele două, im­pactul va spori. Iar suma celor trei criterii va da nota finală, ceea ce ar permite eva­luări anuale comparative. Ceea ce nu se aplică, de pildă, Procesului de Pace din Ori­entul Mijlociu, unde obiectivele po­litice ale Uniunii sunt în genere agreate de statele membre, acestea fiind principalul contributor financiar în domeniul asis­tenței. Însă rezultatele pe care UE le ob­ține, raportat la eforturile depuse, sunt mi­nime. Nu numai că există o pletoră de actori implicați, dar credibilitatea și efi­ciența UE depinde și de capacitatea de atrac­ție, respectul și prestigiul Uniunii.

Faptul fundamental rămâne că politica ex­ternă europeană este o mărturie că ac­țiunea externă tinde să fie subminată de amalgamul mozaicat de interese din int­e­riorul său. Acestea pot și sunt jucate unele împotriva celorlalte de partenerii externi. Statul-națiune nu va gândi și acționa eu­ropean când va considera că interese ma­jore îi pot fi afectate. Iar parteneri externi vor pro­fita de aceasta. Ceea ce in­dică că unitatea europeană, acolo unde există, este con­juncturală, iar resursele pe care UE le poate aloca în susținerea unei politici sunt reversibile. Mai de­par­te, aceasta înseamnă că unitatea europeană trebuie să devină structurală și re­sursele alocate strategic, în consonanță cu prioritățile politice.

China tinde să perceapă UE drept un actor economic datorită țărilor membre, dar, tot datorită lor, nu ca pe unul cu re­le­van­ță geostrategică globală. Premierul Li Ke­kiang, care a fost anul trecut în România și Germania, se gândește la proiecte eco­nomice, nu la cooperări strategice cu ță­rile UE. Poate de aceea nici nu a trecut pe la Bruxelles.

În privința Mali și a Republicii Central Afri­cane, dacă Franța a decis, pentru a evi­ta evoluții nedorite, să acționeze singură militar până se configurează o forță mai amplă UE sau ONU, Germania cancelarului Merkel (învestită cu al treilea mandat) a afectat eforturile Comisiei Europene de a reduce dependența de petrolul rus și a ju­cat propria carte națională (urmată de Marea Britanie) când s-a opus acțiunilor ferme ale Comisarului pentru Comerț îm­potriva subvențiilor chineze pentru com­paniile producătoare de panouri solare. China a mers direct la centrii nevralgici de decizie din UE: mirajul investițiilor chi­neze în timp de criză și frica de retorsiune asupra companiilor naționale care ope­rea­ză în China au determinat Londra și Ber­linul să prefere calea națională. Aparența solidarității europene a fost salvată de un compromis de ultim minut.

Forța de persuasiune tradițională a UE ba­zată pe soft power nu pare să fie su­fi­cientă și eficientă nici în relația cu Mos­cova. Există și progrese: dacă, acum 8 ani, UE nu reușea să răspundă presiunii ruse la adresa Georgiei - interzicerea im­por­tu­lui de vinuri -, o măsură similară a Rusiei la adresa Republicii Moldova a primit răs­punsul UE de a acorda Chișinăului ac­ces special pe piața comună europeană. Dar, tot anul trecut, UE nu a reușit să ofere Ucrainei un pachet mai atractiv decât Mos­cova și presiunile politice ale Rusiei, ală­turi de reducerea prețului energiei și acor­darea unui împrumut de 15 miliarde de do­lari, au convins autoritățile de la Kiev să nu semneze Acordul de Asociere (ceea ce a condus la protestele actuale). Ar­me­nia a făcut la rândul ei pasul înapoi în re­lația cu UE, sub presiuni similare.

Moscova a arătat că înțelege bine că eu­ropenii pot fi dezbinați prin antagonizarea intereselor naționale: anularea proiectului Nabucco, avântul Conductei Trans-Adria­tice susținute de Italia și semnarea de către opt state UE de proiecte bilaterale cu Rusia privind proiectul South Stream o demonstrează. În relația cu Rusia, țările Europei de Est par să prioritizeze în con­tinuare geostrategic istoria și geografia, în timp ce cele vest-europene au o abordare economică cu accent pe comerț și in­vestiții. Faptul ireductibil este că avem o vecinătate comună cu Rusia, iar UE și Ru­sia sunt doi actori cu naturi diferite.

Relația transatlantică este încă foarte re­levantă, în ciuda mult clamatei pivotări strategice a SUA spre Asia. Însă, în sus­ținerea intereselor în Balcani, vecinătatea estică, Africa sau Orientul Mijlociu, UE nu poate conta pe SUA, decât dacă interese capitale ale Washingtonului vor fi în joc. Pentru a fi credibilă, Europa trebuie să își dezvolte capacitățile proprii de apărare co­mună, intervenție în caz de crize și re­construcție postconflict.

Eficiență comună și satisfacție națională?

În privința evaluării contribuțiilor țărilor membre la politica externă, raportul nu propune o taxinomie. Parcurgerea sa poa­te însă întări percepția apriorică că UE este o geometrie politică cu trei sfere in­tersectate. Grupul greilor (Franța, Ger­mania, Marea Britanie) conduce în nu­mă­rul de inițiative și capacitate de influ­en­țare. Grupul semigreilor este compus din Suedia, Italia, Spania și Polonia, care se remarcă și ele prin inițiative, activism și alocare de resurse în definirea și dez­vol­ta­rea axelor de politică externă ale Uniunii. Cel de-al treilea grup, categoria „pană“, pentru a continua analogia cu categoriile sportive care măsoară greutatea și forța, este format din restul țărilor europene ca­re pot sprijini anumite inițiative sau fi li­deri pe unul sau două subiecte, dar care nu alocă resurse importante pentru a avea un impact major și care, asemenea mem­brilor nepermanenți din Consiliul de Se­cu­ritate (CS) al ONU, devin relevanți când grupul greilor nu ajunge la o înțelegere și își caută aliați.

Realist, pentru perioada actuală și etapa aceasta de construcție europeană este un maxim atins. Tendința oricărei birocrații este să se cimenteze în timp, ceea ce va echivala cu consolidarea relativ nou crea­tului Serviciu de Acțiune Externă și a Înal­tului Reprezentant pentru Politică Ex­t­ernă. În paralel cu consolidarea ins­ti­tu­țiilor europene, putem legitim spera că o coeziune crescândă internă va genera in crescendo o identitate europeană reală ca­re va schimba treptat, la rândul ei, rea­litățile politicii externe comune.

Poate că este însă mai bine că asistăm la o arhitectură europeană construită treptat, organic. Fie ca patosul cu care statele mem­bre protejează suveranitatea națio­na­lă și interesele cetățenilor lor să se con­vertească în capacitate reală de control, stimulare și eficientizare a instituțiilor eu­ropene, pentru a evita cartelizarea sau osi­ficarea, când acestea se vor vedea con­so­lidate și înzestrate cu mai multe puteri. Ceea ce este în interesul unor instituții eu­ropene supranaționale eficiente și im­par­țiale, care învață în creșterea lor ane­vo­ioasă virtuțile modestiei și servirii sco­pului pentru care au fost create. Aceasta este miza pe termen lung.

Raportul ECFR conține o încurajare in­directă că o evaluare a impactului politicii externe, raportată la obiectivele fixate în strategia națională, poate fi realizată și de diplomația românească. Planificarea ac­țiu­nilor, reacția față de evenimentele ex­ter­ne, preocuparea pentru probleme mai de­parte de vecinătatea imediată, nivelul de so­lidaritate europeană, toate sunt sub lu­pă. Retorica trebuie însoțită de instru­men­te. Politica externă nu este doar despre discursuri cu rezonanță, ci și despre ini­ția­tive lansate, despre acțiuni umanitare sau de asistență, despre proiecte concrete sus­ținute și derulate. Și este despre a pune acțiunile în relație de convergență, cu sens și înțeles dat de coordonarea și pla­nificarea națională și europeană.

Opiniile exprimate de autor îl angajează exclusiv în capacitate personală.