Cuiul anticoruptiei sau anticoruptia in cui?

Nu mai departe de decembrie 2004 aveam sa auzim despre un program ambitios care sa reduca drastic coruptia si care sa introduca principiul integritatii publice ca principiu al guvernarii. Era un bun inceput pentru respectarea promisiunilor din campania electorala.
 

Declaratiile

 Dupa fix un an, avem sa auzim niste declaratii triumfaliste despre cum este Romania mai putin corupta decat unele tari ale Uniunii Europene si despre cum cel mai mare succes al primului an de guvernare este chiar combaterea coruptiei.

Curiosi din fire, cativa “oengisti” ne-am apucat sa cercetam, dorind sa aflam ce s-a intamplat asa minunat ca sa ne putem bucura cu totii. Ce am constatat a fost ca, de lucrat, s-a lucrat, dar ca in bilanturi s-au strecurat cateva erori. Altfel spus, o politica publica se evalueaza prin impactul activitatilor, si nu prin numararea lor, guvernarea cuprinzand si atributul de coordonare si monitorizare a administratiei, iar abordarea instrumentelor noi se face prin exploatarea celor vechi, si nu prin abandonarea lor.

Daca nivelul coruptiei s-a redus in privinta achizitiilor publice la care participa investitori straini, fapt demonstrat fara putere de tagada de raportul BERD, asta nu echivaleaza cu reducerea coruptiei in administrarea banilor publici, fie si numai prin faptul ca partea nu determina intregul, ci invers. La fel se intampla si cu palierele politic guvernamental si cel tehnic administrativ, unde, daca am avut un an cu mai putine scandaluri in care sa fie implicati ministri, asta nu inseamna ca s-a schimbat ceva la nivelul coruptiei medii si mici. Ce este relevant ca succes este scaderea cuantumului mitei din bugetul unei familii, ca efect general al scaderii puterii de cumparare a populatiei.

Baza de analiza

 Transparency International Romania face analiza politicilor publice anticoruptie pe cele trei componente ale unei strategii, si anume preventia, combaterea si sanctionarea.

Din perspectiva preventiei, sunt de remarcat aspectele notabile la nivelul procedurilor administrative in relatia cu cetateanul, care par sa fie mai simple si mai clare, fara un impact vizibil insa in privinta micii coruptii. Cel mai mare insucces al anului care a trecut a fost incapacitatea de a se infiinta institutia insarcinata cu monitorizarea si sanctionarea conflictelor de interese, a incompatibilitatilor si controlul averilor, desi in primavara lui 2005 s-au modificat din nou formularele de declarare a averii si a intereselor. Insa degeaba se tot defileaza cu declaratii care mai de care mai drastice, daca nu exista o institutie care sa le monitorizeze si sa le controleze. Ramane un simplu gest de transparenta, fara a fi siguri ca ea este reala. Este unul din capitolele in care declaratiile politice nu au fost urmate de fapte.

Tot in sfera preventiei s-a constatat ca aplicarea legii transparentei decizionale a suferit un serios recul, iar Legea 544/2001 privind accesul la informatii este boicotata de institutiile publice prin excesiva secretizare a informatiilor. Legea avertizorilor de integritate nu a fost aplicata de autoritatile publice, care aveau doar obligatia de armonizare a regulamentelor interne si de diseminare a prevederilor ei.

In zona combaterii coruptiei, este notabil noul cadru normativ care interzice reesalonarile si scutirile de la plata datoriilor catre bugetul de stat, fapt ce a redus vizibil tendinta de tratamente preferentiale pe criterii de clientela politica. In afara de acest fapt de normalitate, dar pentru care in iti trebuie curaj politic, trebuie notate si insuccesele pe linia controlului si confiscarii averilor, lipsa de de rezultate a inspectiilor administrative si totala lipsa de coordonare intre institutiile statului chemate sa conlucreze. Intrebandu-i anul trecut pe reprezentantii acestor institutii cum coopereaza cu x sau cu y, raspunsul, aproape invariabil, a fost “da, avem protocoale si facem schimb de informatii”, iar la a doua intrebare, “cat de utile si pline de substanta sunt dosarele sau rapoartele de control etc.?”, din nou raspuns invariabil “pai, nu le prea putem folosi, pentru ca ....”, invocandu-se chiar public tot felul de pretexte, de la cadrul legal pana la calitatea materialului.

La capitolul combatere, pot fi enumerate ca lipsuri: crearea instrumentelor de repatriere a averilor conform Conventiei ONU impotriva coruptiei, capacitatea administrativa scazuta in domeniul prevenirii si combaterii spalarii banilor, necooperarea institutionala, ineficienta jurisdictiilor administrative, neutilizarea comisiilor de disciplina pentru functionarii publici.

In privinta sanctionarii coruptiei, anul 2005 a fost un an la fel de prost ca si precedentii, atat prin capacitatea scazuta a PNA, transformat in DNA, dar si prin tendinta clasei politice de a se proteja de riscul crearii precedentului, pentru a nu deschide o cutie a Pandorei.

Concluzia este ca sistemul se protejeaza de incercarile de reformare si ca, indiferent daca bunele intentii declarare sunt reale, ele trebuie confirmate prin rezultate si prin capacitate administrativa in implementarea reformelor anticoruptie.

Sistemul National de Integritate

 Un alt sistem de analiza se refera la sistemul national de integritate ca baza structurala pentru o viata publica sanatoasa si fara coruptie. Capacitatea administrativa a unui stat de a-si consolida un sistem de integritate publica tine de stabilitatea pilonilor sistemului national de integritate.

Pentru ca un stat sa poata performa, este necesar ca institutiile sale sa coopereze si sa se echilibreze in crearea unui Sistem National de Integritate (SNI). Functionarea optima si realizarea misiunilor institutionale ale actorilor implicati reprezinta baza unei reforme pentru integritate pe termen lung, si nu suita de actiuni rapide, pripite si necoordonate, bazate pe bifari legislative si actiuni “pompieristice”.

Conceptul SNI a fost dezvoltat si promovat de catre Transparency International, ca parte integranta a modului de abordare general al TI privind combaterea coruptiei. Cu toate ca nu exista un proiect comun pentru un sistem eficient de prevenire a coruptiei, exista totusi o intelegere internationala tot mai puternica cu privire la caracteristicile cele mai importante ale sistemelor de lupta impotriva coruptiei care dau cele mai bune rezultate. Studiile de tara SNI se bazeaza pe evaluarea institutiilor si a proceselor relevante pentru un asemenea sistem de lupta impotriva coruptiei.

Parlamentul a fost un pilon de integritate cu o capacitate foarte redusa de a promova si sustine integritatea publica de-a lungul tranzitiei. Majoritatea componentelor de integritate ale acestui pilon au fost deficitare din punctul de vedere al actelor normative, dar si al practicilor generate. Parlamentul a avut o redusa capacitate de a genera reglementari oportune in domeniul integritatii publice si de prevenire si combatere a coruptiei.

Executivul (si in special guvernul) a fost un pilon de integritate cu o redusa capacitate de a genera integritate publica. In primul rand, deficitul de integritate din randurile membrilor guvernului a fost amplificat de controlul indelungat al Executivului asupra justitiei. Acest lucru s-a manifestat in numarul mic de membri ai Executivului care au fost trasi la raspundere pentru fapte de coruptie, dar si prin ineficienta controlului asupra situatiilor privind conflictele de interese si incompatibilitatile. Slaba capacitate a Executivului de a genera politici publice de promovare a integritatii din primii ani ai tranzitiei a configurat un sistem national de integritate publica cu deficiente majore care au exacerbat problemele coruptiei mostenite din perioada comunista.

Sistemul judiciar a fost, de asemenea, un pilon de integritate cu impact redus asupra integritatii publice, in mod deosebit din punctul de vedere al impactului foarte redus al rolului preventiv al sistemului penal, al lipsei de control asupra integritatii parlamentarilor, a membrilor guvernului si a administratiei in general. De asemenea, politizarea justitiei a discreditat ideea nevoii de politici de integritate in cadrul justitiei, ceea ce a determinat o perceptie profund negativa a acesteia in randurile opiniei publice. Reformele initiate in 2004 si continuate pe parcursul anului 2005 au potentialul de a solutiona problemele din justitie, insa implementarea lor efectiva, dar mai ales impactul acestora va necesita perioade indelungate de timp care intra in conflict cu imperativele de aderare a Romaniei la UE in 2007.

Curtea Constitutionala are un rol important in ansamblul sistemului national de integritate, si anume acela de a pastra echilibrul delicat intre puterile statului si de a preveni si a impiedica deraierile neconstitutionale. Lipsa unui echilibru adecvat la nivelul puterilor in stat afecteaza in mod negativ capacitatea acestora de a asigura integritatea publica. Controlul de constitutionalitate exercitat de Curtea Constitutionala asupra actelor normative ale parlamentului si ale guvernului are rolul de a limita activitatea acestora la cadrul oferit de Constitutie. Lipsa reglementarii exprese a principiului separatiei puterilor in stat a impiedicat Curtea Constitutionala de a avea un rol activ in protejarea independentei sistemului judiciar.

Lipsa unui parchet anticoruptie specializat pentru o lunga perioada a tranzitiei a favorizat exacerbarea coruptiei si institutionalizarea acesteia in noul cadru democratic de dupa caderea comunismului. De asemenea, lipsa unui parchet anticoruptie specializat a fost insotita si de lipsa unor reglementari adecvate a infractiunilor de coruptie pana in anul 2000. Dupa anul 2000, infiintarea Sectiei de Combatere a Coruptiei si a Criminalitatii Organizate, ulterior Parchetul National Anticoruptie (Departamentul National Anticoruptie) nu au avut un impact relevant din cauza lipsei resurselor necesare, a reglementarilor deficitare cu privire la mandat si a interferentelor politice. Multiplele amendamente aduse cadrului organizatoric si functional al PNA, precum si lipsa de independenta reala fata de Executiv a avut un impact negativ asupra capacitatii acestuia de a lupta impotriva coruptiei si in special impotriva coruptiei la nivel inalt. In ciuda acestei evolutii, existenta unui parchet specializat anticoruptie este necesara, iar modificarile aduse structurii si functionarii acestuia in cursul anului 2005, prin cresterea independentei procurorului fata de superiorii acestuia, este de natura a imbunatati lupta impotriva coruptiei la nivel inalt.

Curtea de Conturi este un pilon de integritate bine reglementat, independent din punctul de vedere al raportului cu Executivul si autonom financiar si operational. Capacitatea institutionala a Curtii a crescut semnificativ in ultimii ani datorita asistentei tehnice oferite prin intermediul programelor europene de twinning institutional. Lipsa competentei initiale de a efectua controale de oportunitate, precum si, ulterior, capacitatea scazuta in acest domeniu a Curtii de Conturi a afectat integritatea procesului de privatizare si contractele publice. In ultima perioada, Curtea de Conturi si-a dezvoltat  capacitatea de control de oportunitate, insa acesta nu se desfasoara inca in aceeasi proportie ca si controlul de legalitate. Insa, lipsa unei atentii corespunzatoare in parlament asupra rapoartelor supuse dezbaterii de catre Curtea de Conturi slabeste rolul acesteia in cadrul sistemului national de integritate.

Avocatul Poporului nu a beneficiat initial din partea autoritatilor statului de sprijinul institutional cuvenit acestei institutii (manifestat prin lipsa unei infrastructuri necesare si prin refuzul unei mari parti a autoritatilor administratiei publice de a da curs solicitarilor acestuia). Pe de alta parte, Avocatul Poporului nu a folosit pana in acest moment, la capacitate adecvata, competentele in domeniul prevenirii si combaterii coruptiei la nivelul administratiei publice, ceea ce slabeste rolul acestuia in cadrul sistemului national de integritate.

Administratia publica a fost un pilon cu mari deficiente cauzate de lipsa unui cadru de reglementare adecvat pentru functionarii publici pentru o lunga perioada a tranzitiei si de politizarea excesiva a acesteia. In prezent, cadrul de reglementare a administratiei publice romanesti este intr-o mare masura adecvat cerintelor unui corp profesional de functionari publici. Totusi, lipsa unei reglementari uniforme a conflictelor de interese intre functionarii publici alesi si cei numiti reprezinta puncte slabe ale integritatii publice pe care acest pilon ar trebui sa le atinga.

Politia a fost un pilon de integritate cu si mai mari deficiente decat cele din administratia publica. Totusi, lipsa unor reglementari profesioniste privind numirea si demiterea chestorilor de politie, precum si sistemul de cercetare disciplinara, care nu beneficiaza de aceleasi garantii de protectie impotriva abuzului superiorilor ca in cazul functionarilor publici, prin lipsa unor comisii de disciplina cu puteri de decizie, determina inca un cadru de reglementare insuficient.

Sistemul partidelor politice din nu a reprezentat un pilon de integritate cu aport semnificativ la integritatea publica. Lipsa unor reglementari eficiente in domeniul finantarii partidelor politice, precum si a unor standarde interne de selectie a membrilor acestora pentru o lunga perioada de timp, a generat un sistem politic lipsit de capacitatea de a impune standarde de integritate la nivelul societatii. De asemenea, aceasta a condus la un nivel ridicat de capturare a statului si la un ritm redus de reforme politice, institutionale si economice, si a generat un parlament cu un redus aport de standarde de integritate publica. In partidele politice se manifesta cultura compromisului care protejeaza grupurile clientelare si coruptia transpartinica.

Sistemul achizitiilor publice a fost un pilon cu o foarte redusa capacitate de a asigura integritatea publica, datorita unei reglementari deficitare pana in 2001. In ciuda imbunatatirii cadrului de reglementare in ultimii ani, raman deficiente majore legate de lipsa de transparenta a contractelor sau a unor clauze ale acestora, atat la nivelul procedurii de achizitii publice, cat si la nivelul procedurilor de concesionare, privatizare sau parteneriat public-privat.

Sectorul privat romanesc a avut o capacitate scazuta de a se organiza si de a-si promova interesele legitime impotriva unor initiative de reglementare netransparente sau inoportune. In timp ce capitalul strain din a dovedit o buna utilizare a instrumentelor de transparentizare existente in legislatia romaneasca, companiile romanesti nu au avut si nu au nici in acest moment capacitatea si expertiza de a utiliza aceste instrumente pentru a avea un cuvant de spus in privinta politicilor publice adoptate de autoritati.

Perceptiile

 In mod firesc, perceptiile sunt cele mai importante instrumente de evaluarea a impactului reformelor anticoruptie. De aceea resping cu tarie aprecieri de genul “iata lista de activitati, dar perceptia este neschimbata si, ca urmare, trebuie sa fie facute campanii”. Daca omul de pe strada, mediul academic sau mediul de afaceri nu simt schimbari, atunci inseamna ca multe din lucrurile facute nu au impact si ca inca o serie de masuri au fost tocate in rasnita administratiei sau a instantelor.

In fine, dupa aceasta incercare de radiografie nu foarte optimista, nu imi ramane decat sa fiu optimist ca lucrurile vor evolua si ca vointa politica manifestata de autoritati de a rezolva problema va fi dublata de mai multa expertiza si coerenta.