Principiile de „bună guvernare“

Conceptul „bună guvernare“ a ajuns un termen în vogă în ultimele două decenii, un accesoriu retoric chic, invocat deseori în cadrul conferințelor privind politicile publice. Programele de guvernare asumă, de obicei, conceptul în sec­țiunile introductive. Sin­tag­ma „bună guvernare“ tre­ce, la nivelul opiniei co­mune, drept un tip de gu­vernare ideală sau optimă. Pe de o parte, sunt cei care idealizează valorile sub­su­ma­te „bunei guvernări“, pri­vită adesea ca o poțiune miraculoasă pentru statele slabe, cu capacități administrative și re­for­miste reduse. De partea cealaltă se află scep­ticii de serviciu, cei care consideră bu­na guvernare un cuvânt-valiză ambiguu, lipsit de rigoare. Faptul că vorbim astăzi de valorile subsumate principiilor de bună guvernare semnifică însă consfințirea lor în abecedarul civic al democrației.

Conceptul „bună guvernare“ a fost îm­brățișat, mai întâi, de elitele reformiste in­ternaționale în contextul unei insatisfacții tot mai acute față de lideri și practici politice din țările în curs de dezvoltare. Sentimentul de frustrare al agendei re­for­miste a fost alimentat constant de în­tâl­nirea cu lideri autoritari, corupți sau de­magogi. Riscul consta în irosirea asistenței financiare prin mecanisme clientelare și corupte, urmată de stagnare și impas al re­formelor.

Câteva observații preliminare se impun. Conceptul „bună gu­vernare“ apare spre finele anilor 1980, în documentele Băncii Mondiale, și se încetățenește în dezbaterile privind traiectoria țărilor în curs de dezvoltare sau eliberate de coș­ma­rul socialist. „Buna guvernare“ devine, du­pă colapsul comunismului, o pre-pre­con­di­ție necesară pentru distribuirea aju­toa­r­e­lor financiare internaționale. Cu alte cu­vin­te, relația dintre donor și țara be­ne­fi­ciară se schimbă astfel încât anumite cri­terii, preponderent politice, altele decât cele eco­nomice sau juridice, să fie în­de­plinite. În al doilea rând, termenul „gu­vernare“ nu se reduce aici la ideea de gu­vern sau exercitarea puterii politice. Ter­menul are implicații mai largi și include atât acti­vi­tă­țile guvernului, cât și ale altor organizații, publice sau private. Premisa este că po­li­ticile publice și obiectivele ne­cesită acțiuni de cooperare între actori di­feriți. Nivelul statului-națiune este doar o fațetă a gu­ver­nării în sens larg. Concepte precum „gu­vernare globală“, „bună gu­ver­nare uni­ver­sitară“, „politici de bună gu­vernare“, „gu­vernare fără guvernăminte“ semnalează atât un nivel supranațional, cât și unul ins­tituțional sau corporativ al dezbaterii. Ac­tori internaționali, Banca Mon­dială (BM), Programul Națiunilor Uni­te pentru Dez­voltare (PNUD) și Or­ga­nizația pentru Dez­voltare și Cooperare Eco­nomică (OECD), au definit termenul „bună guvernare“ pen­tru a include ma­na­ge­mentul resurselor, la toate nivelurile, cu accent pe dezvoltare eco­nomică și so­cială. Ulterior, cercurile re­formiste, po­li­tice și universitare au tractat conceptul în miezul discuțiilor despre po­liticile dez­vol­tării.

Astfel, într-o schiță de arheologie con­cep­tuală, termenul „bună guvernare“ apare în 1989, în prefața studiului Sub-Saharan Africa – from Crisis to Sustainable Growth al Băncii Mondiale, instituţie care, în 1991, dedică subiectului și prima conferință, în relație cu te­mele economiei dezvoltării. În 1992, sintagma „buna guvernare“ primește una dintre primele definiții, în raportul Governance and Development – „factor de­cisiv în crearea și con­so­li­darea unui mediu care sti­mulează dezvoltarea so­li­dă și echitabilă, care constituie, toto­da­tă, o completare esențială a politicilor eco­nomice robuste“.

În acest raport, devenit locus classicus al dezbaterii privind „buna guvernare“, pa­tru arii de bună guvernare devin prio­ri­tare pentru Banca Mondială, anume refor­ma sectorului public, responsabilitatea po­litică, cadrul legal al dezvoltării, și in­formație și transparență. Semnalul de alar­mă privind eșecul parțial al politicilor de dezvoltare fusese tras de critici externe, dar și de evaluări interne ale Băncii Mon­diale. Diagnosticul a fost numit „criză de guvernare“ și implica ideea că țărilor afla­te în curs de dezvoltare le lipsesc anumite condiții instituționale, necesare pentru me­canismele democratice. O primă afir­mare a principiilor de „bună guvernare“ a pornit de la acest consens, în ideea că asis­tența internațională necesită anumite con­diționalități pentru succesul reformelor. Criza de guvernare sau guvernarea defi­ci­ta­ră (poor governance) prezenta urmă­toa­rele simptome: 1) eșecul unei separări ne­te între public și privat, cu deturnarea fon­durilor publice spre câștigul privat; 2) lip­sa unui cadru legislativ și guvernamental predictibil; 3) reglementarea excesivă; 4) priorități inconsistente cu dezvoltarea și alo­carea eronată a resurselor; 5) decizii luate netransparent și în cadru restrâns. În tentativa de a identifica cauzele sub­dez­voltării, Banca Mondială a pus stagnarea țărilor în curs de dezvoltare din Africa pe seama crizei personalului calificat, co­rup­ției, concentrării puterii politice și moș­te­nirii trecutului colonial.

Peste doi ani, raportul De­ve­lop­ment in Practice. Governance al Băncii Mondiale din 1994 con­sacră principiile „bunei gu­ver­nări“: „proces de luare a de­ci­ziilor predictibil, deschis, informat (un pro­ces transparent); o birocrație cu stan­darde etice profesionale; un executiv res­ponsabil față de acțiunile sale; și o so­cie­tate civilă robustă care participă la pro­blemele publice; deasupra tuturor gu­ver­nând principiul domniei legii“. Noutatea constă în accentul pus pe rolul societății civile și, în textul documentului, pe impor­tanța drepturilor omului. Astăzi, există o imensă literatură dedicată „bunei guver­nări“, care a stârnit și profunde per­ple­xi­tăți, și mult optimism. În perspectivă, în acest corpus de texte, se cristalizează în­cre­derea că putem determina practici de bună guvernare, priorități de dezvoltare și bune politici sectoriale.

La scurt timp după apariția termenului, în jargonul de circulație restrânsă al Băncii Mondiale, alte instituții internaționale pre­iau agenda bunei guvernări, oferind de­fi­niții similare. Spre exemplu, OECD lan­sea­ză în 1995 raportul Participatory Deve­lop­ment and Good Governance, unde „buna guvernare“ se definește astfel: 1) domnia legii; 2) managementul sectorului public; 3) controlul corupției și 4) reducerea chel­tuielilor militare excesive. Valoarea do­m­ni­ei legii (rule of law) susține că „un mediu juridic predictibil, cu un sistem de jus­tiție obiectiv, robust și independent este un factor esențial pentru democratizare, bună guvernare și drepturile omului“. Pro­gramul Națiunilor Unite pentru Dez­voltare (PNUD) adoptă și el principiile bunei guvernări, în 1994, folosind ca pa­rametri definiționali următoarele condiții: 1) pluralism democratic; 2) domnia legii; 3) o economie mai puțin reglementată, ad­ministrație mai curată și mai puțin co­rup­tă (Human Development Report, 1994).

Toate aceste definiții de început ale prin­cipiilor de „bună guvernare“ nu trebuie privite ca fiind rigide, fixate în jargonul agen­dei reformiste. Ele poartă amprenta unor priorități instituționale diferite, a epocii în care au fost redactate și a unor lentile diferite prin care a fost examinată realitatea politico-economică. În ultimele două decenii, literatura privind „buna gu­vernare“ a explodat pur și simplu, unele voci fiind sceptice în fața inflației de abor­dări. Desigur, în spatele formulelor seci și fade se încleștează supoziții mai adânci des­pre evoluția statului-națiune, econo­mia de piață, globalizare, rolul cor­po­ra­ții­lor în ordinea mondială, impactul socie­tă­ții civile în democrații etc.

Cât privește literatura noastră de spe­cia­li­tate, subiectul nu a suscitat un interes sub­stanțial, chiar dacă valorile bunei gu­ver­nări au fost mereu în agenda publică. Prin­tre excepții se află apariția recentă a cărții The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption, semnată de Alina-Mungiu Pippidi (Cam­bridge University Press, 2015). Premisa autoarei este că politicile de dezvoltare a unei țări depind, mai înainte de toate, de instituțiile politice, de a căror stabilizare depind, la rându-le, instituțiile economice și investițiile.

Disputele în jurul conținutului „bu^­nei guvernări“ nu se vor în­cheia prea curând. Unele voci sus­țin că agenda reformistă a „bu­nei guvernări“ rămâne mult prea ambițioasă, altele afirmă că termenul a ajuns un balast conceptual. Altele extind principiile de bună guvernare în relație cu politicile Internetului și cele digitale. „Buna guvernare“ înseamnă un set minim al standardelor de guvernare, nu desco­pe­rirea unui panaceu pentru tarele sociale. Pentru sceptici, „buna guvernare“ re­pre­zintă încă un ideal, cumva contrariant, de vreme ce întreaga istorie a reflecției po­li­ti­ce este străbătută de acest fir roșu, al cău­tării unui model de instituții bune.

Reflecțiile privind buna guvernare au ge­nerat totuși un consens în ceea ce privește opusul sintagmei, perechea polară a bunei guvernări. Guvernarea nocivă (bad go­ver­nance) – personalizarea puterii, corupția endemică, lipsa drepturilor omului, gu­ver­ne lipsite de responsabilitate sau le­gi­ti­mi­tate electorală, lipsa transparenței și a con­sultării, hărțuirea societății civile – de­vi­ne, în contextul actual al deziluziilor po­li­ti­ce, un adversar comun, separat de cli­va­jele clasice de partid.