22 PLUS, nr. 310: Subsidiaritate, guvernare locală, policentricitate şi descentralizare

Horia Terpe & Vlad Tarko | 23.11.2010

Pe aceeași temă

Atunci când ne gândim la reforma constituţională, ar fi preferabil să avem în minte un principiu general care să ne ghideze eforturile. Vom explica în continuare de ce principiul director care ar trebui să stea la baza organizării administrative a statului român este subsidiaritatea. Acest principiu este asumat şi deja implementat într-o anumită măsură la nivelul organizării UE, însă el trebuie aplicat inclusiv în interiorul statelor membre. Atât în Uniune, cât şi în interiorul statelor membre, rolul său este acela de a asigura relaţiile optime între nivelurile separaţiei verticale a puterii.

Conceptul de subsidiaritate a dobândit o susţinere teoretică şi empirică tot mai solidă în ultimele decenii, în special mulţumită studiilor Scolii de la Bloomington, care au căpătat răsunet mondial anul trecut odată cu Premiul Nobel în economie câştigat de Elinor Ostrom. Argumentul în favoarea subsidiarităţii se bazează pe descoperirile despre eficienţa şi stabilitatea guvernărilor locale şi, respectiv, a organizărilor policentrice, în opoziţie cu organizările de tip centralizat, a căror funcţionare este bazată pe ierarhii piramidale. Există două criterii, complementare, după care poate fi apreciată o corectă separaţie verticală a puterilor.

Primul criteriu este eficienţa. Conform subsidiarităţii, deciziile care afectează o comunitate trebuie luate de reprezentanţi cât mai apropiaţi de membrii comunităţii. Orice decizie venită de la depărtare, de la un „centru“ trebuie justificată arătându-se că problema pe care o adresează decizia respectivă nu putea fi rezolvată la un nivel mai local. Vorbim de guvernare locală atunci când o comunitate îşi rezolvă singură problemele: când decide singură ce reguli să aibă, când îşi apără singură respectarea regulilor şi când se autosusţine financiar (cu excepţia unor situaţii de urgenţă). Subsidiaritatea spune că toate aceste trei aspecte trebuie păstrate la nivelul cel mai local cu putinţă, dar acceptă că diferite probleme trebuie adresate de la niveluri diferite de organizare. Aşadar, eficienţa în rezolvarea problemelor publice apare atunci când nivelurile guvernării sunt corect delimitate, iar domeniile de autoritate le sunt alocate pornind de la logica menţionată.

Al doilea criteriu este funcţionarea „contraponderilor şi echilibrărilor“ (checks and balances), care au ca scop prevenirea şi evitarea abuzurilor. Din acest punct de vedere sunt de maxim interes relaţiile dintre nivelurile guvernării. Polii discuţiei sunt imixtiunea ilegitimă a guvernării centrale în problemele locale, pe de o parte, şi prevenirea abuzurilor guvernării locale, pe de altă parte. Această problemă este adresată de un concept complementar celui de subsidiaritate, şi anume policentricitatea. Prin policentricitate se înţelege un anumit tip de organizare a comunităţilor locale autoguvernate în sisteme sociale mult mai mari şi mai complexe, precum sunt statele moderne. Multe probleme nu pot fi rezolvate la nivel strict local. Prin urmare, trebuie să existe şi reguli mai generale, care să vină de la un nivel mai înalt. Spre exemplu, tiraniile locale nu trebuie permise – şi este sarcina nivelului central al statului (sau al UE) să asigure că anumite drepturi universale ale individului sunt respectate în toate comunităţile, indiferent de opiniile predominante în aceste comunităţi. O chestiune precum protejarea minorităţilor etnice sau religioase nu este problema internă a unei comunităţi locale, ci este o problemă de ordin general. Esenţial însă este ca nivelurile de decizie mai înalte să nu ia decizii decât exclusiv în astfel de probleme de ordin general. Policentricitatea asigură acest lucru conceptualizând nivelurile mai înalte de organizare ca fiind asociaţii de reprezentanţi ai comunităţilor locale, de multe ori formate voluntar pentru a adresa probleme de interes comun. În România nu se poate întâmpla acest lucru pentru că traiectoria luată începând cu reforma administrativă şi Constituţia din anii 1860 a fost una centralistă, care a distrus atât tradiţia comunităţilor autoguvernate locale („obştile“), cât şi autoguvernarea oraşelor premergătoare statului modern. Centralizarea statului a culminat cu totalitarismul regimului comunist.

Astfel înţelese, subsidiaritatea şi policentricitatea sunt fiecare oglinda celeilalte: subsidiaritatea se referă la spaţiul propriu fiecărui nivel al guvernării, iar policentricitatea priveşte agregarea autoguvernărilor locale în sistemele compozite.
În continuare vom detalia înţelesul şi spaţiul autoguvernării locale. Aspectul-cheie sunt legile şi reglementările. Pe lângă motive care ţin de numărul mare şi slaba lor calitate, unul dintre principalele motive pentru care legile nu se aplică în România este acela că cei care trebuie să le aplice au interesul să nu o facă (sunt corupţi şi obţin avantaje de pe urma aplicării discreţionare a legilor), nu au informaţiile necesare (chiar dacă sunt de bună-credinţă) şi nu sunt pedepsiţi dacă nu-şi fac datoria. Aceste probleme nu au absolut nimic de-a face cu mentalitatea sau cultura română, ci sunt consecinţa directă a organizării ierarhice a statului: legătura dintre voinţa publicului elector şi rezultat (fie el de natură instituţională – calitatea şi respectarea legilor, ori constând în furnizarea unor bunuri şi servicii publice directe - şosele, sănătate, educaţie etc.) este una prea vagă, din cauză că este intermediată de prea multe eşaloane succesive de politicieni şi administraţie publică. Într-o organizare ierarhică precum cea moştenită de la regimul comunist, la fiecare nivel din ierarhie se pierde câte ceva din scopul originar al binelui public. Acest lucru este inevitabil în condiţiile actuale. Pe de altă parte, dacă regulile sunt create chiar de către membrii unei comunităţi, direct ori prin reprezentanţii lor imediaţi, dacă monitorii sunt membri ai comunităţii sau angajaţi de ei şi dacă totul se desfăşoară pe banii comunităţii, şi nu pe banii altora, toţi participanţii din sistem au un interes personal ca regulile să fie respectate – nu le convine să tolereze profitori sau să vadă că banii lor sunt irosiţi. Aceeaşi logică se aplică apoi la nivelurile mai înalte ale organizării policentrice. Astfel se elimină problema de a avea legi doar pe hârtie.

Explicitând, autoguvernarea locală necesită, în plus faţă de libertăţile de autoreglementare şi autoorganizare discutate mai sus, încă două elemente: autofinanţare şi un mediu politic local competitiv.
Sistemul fiscal actual constă în colectarea centralizată a taxelor, urmată de redistribuţia lor către nivelul local - este clar că trebuie asigurată coerenţa între principiul subsidiarităţii şi structura sistemului fiscal. În sistemul redistributiv actual, banii publici se disipează chiar mai repede decât scopul în nenumăratele ineficienţe şi abuzuri. Iată de ce bunurile şi serviciile publice furnizate local trebuie plătite direct acolo, iar nivelului central trebuie să îi fie plătite doar bunurile şi serviciile publice efectiv furnizate de acesta, ca apărarea, diplomaţia, nivelurile superioare ale justiţiei etc.

Contraargumentul des invocat - că unele judeţe sunt sărace şi nu îşi pot permite plata acestor bunuri - este greşit, pentru că poate exista o taxă centrală destinată asistenţei acestor judeţe fără ca întreg sistemul să fie organizat redistributiv.
Celălalt aspect, competitivitatea mediului politic local, este critic. Regulile exotice ale procesului politic şi sistemul de redistribuţie fiscală de la nivelul central către cel local (intermediat de consiliile judeţene) sunt tocmai sursele puterii baronilor locali. Aceştia există ca fenomene ale tranziţiei pentru că există o nişă, plasată la interfaţa dintre nivelul local şi cel central, care în sistemul actual le permite atât controlul fluxului de resurse dinspre nivelul local către cel central (voturi), cât şi a celui invers (bani). Eliminarea ambelor distorsiuni (electorală şi redistributivă) este precondiţia absolut necesară funcţionării subsidiarităţii şi policentricităţii ca mecanisme de creştere a prosperităţii economice şi de realizare a idealului reprezentativităţii democratice.

Să subliniem dezideratul spre care trebuie să tindem. Dacă reprezentanţii locali nu ar mai avea posibilitatea să primească fonduri pentru tot felul de proiecte de interes strict local, fonduri care se acordă pe criterii politice, şi li s-ar da în schimb libertatea de a organiza aceste proiecte la nivelul local, rezultatul ar fi un proces de experimentare instituţională pus în slujba contribuabilului: principalii „clienţi“ ai reprezentanţilor locali ar deveni cetăţenii, şi nu autorităţile centrale. În acelaşi timp, este necesară creşterea competiţiei politice prin abrogarea unor reguli precum alegerea pe listă închisă a consilierilor locali şi judeţeni şi, respectiv, legarea mandatului lor de partidul pe listele căruia au fost aleşi. La acestea se pot adăuga şi diminuarea restricţiilor privind constituirea de noi partide şi dezavantajarea candidaturilor independente. În lipsa unui mediu politic local competitiv, descentralizarea nu poate conduce decât la feudalizare – la fenomenul baronilor locali.

Funcţionarea autoguvernării locale permite, la nivelul agregat, şi rezolvarea calităţii slabe a regulilor şi reglementărilor. Soluţia este indirectă, dar mult mai eficientă decât cea actuală. Într-un sistem descris de subsidiaritate şi policentricitate nu există reţete ad hoc impuse tuturor, ci există o ecologie de reguli. De ce avem legi proaste? Tocmai pentru că este interzisă experimentarea. Crearea de sus în jos a legilor nu este fezabilă - problemele locale sunt mult prea diverse şi specifice pentru a putea fi rezolvate unitar, centralizat. Soluţia optimă este aceea de a permite variaţiile între autoguvernările locale, de a le lăsa să experimenteze ce merge şi ce nu şi de a lăsa comunităţile să se imite unele pe altele.

Descentralizarea este procesul prin care se poate trece de la starea actuală către idealul subsidiarităţii. Procesul de descentralizare care a avut loc în ultimii ani a fost realizat pe principii greşite: nu există nici acum o descentralizare a regulilor şi a controlului resurselor şi nici a procesului politic local. Din acest motiv, guvernarea locală nu există în România şi nici nu poate exista, atâta timp cât oamenilor nu li se acordă puterea şi mijloacele de a decide singuri cum să se organizeze.

TAGS:

Opinii

RECOMANDAREA EDITORILOR

Bref

Media Culpa

Vis a Vis

Opinii

Redacția

Calea Victoriei 120, Sector 1, Bucuresti, Romania
Tel: +4021 3112208
Fax: +4021 3141776
Email: redactia@revista22.ro

Revista 22 este editata de
Grupul pentru Dialog Social

Abonamente ediția tipărită

Abonamente interne cu
expediere prin poștă

45 lei pe 3 luni
80 lei pe 6 luni
150 lei pe 1 an

Abonamente interne cu
ridicare de la redacție

36 lei pe 3 luni
62 lei pe 6 luni
115 lei pe 1 an

Abonare la newsletter

© 2022 Revista 22