22 PLUS, nr. 341: Fondurile Structurale în România. Problemele sistemice privind eşecul managementului

„Fondurile structurale au reprezentat o fereastră de oportunitate pentru crearea de locuri de muncă şi creştere economică şi totuşi România a ratat-o. Sper că aţi învăţat lecţiile necesare.“ (NORMUND POPENS, Director Adjunct, DG Regio)

România nu poate dovedi, pe baza ac­tualului exerciţiu financiar, că are ca­pa­citatea instituţională să gestioneze su­me mult mai mari de bani în exer­ci­ţiul financiar următor, 2014 – 2020. Prinsă în prevederile acor­dului cu FMI, nu are capacitatea să schim­be regulile pen­tru a creşte rata de ab­sorbţie, prin ram­bur­sarea cheltuielilor proiectelor eu­ropene mai întâi din bu­getul na­ţional, urmând ca banii să fie re­cu­peraţi din sumele alocate de Co­misie.

După ce a cheltuit 5 ani bani eu­ro­peni în actualul exerciţiu financiar, Ro­mâ­nia poate cu greu da exemple de pro­iecte de anvergură cu finanţare eu­ropeană ca­re au schimbat cursul dez­vol­tării ţării. Cu atât mai puţin poate fi cre­dibilă că poate genera, în situaţia po­­li­tică ac­tu­a­lă, noi proiecte de am­ploare pentru mo­dernizare din re­sursele exer­ciţiului fi­nan­ciar următor.

Anticipând critici publice ale celor care consideră că şi menţinerea MCV în­seam­nă trădarea intereselor na­ţio­nale, Ins­ti­tutul pentru Politici Publice (IPP) se pro­­nunţă public pentru es­ti­ma­rea corectă, realistă a capacităţii Ro­mâniei de a ab­sorbi eficient şi durabil fondurile eu­ro­pene din viitorul exer­ciţiu financiar. Ex­perienţa actualului exerciţiu financiar ne îndreptăţeşte să cerem public au­torităţilor statului ro­mân, Preşedintelui Traian Băsescu, Pre­mierului Victor Pon­ta şi Ministrului Afa­­cerilor Europene, Le­o­nard Orban, să explice pu­blic care sunt priorităţile/pro­iectele şi domeniile pentru care Ro­mânia solicită, cu atâta vehemenţă, o alocare fi­nan­ci­ară mai con­sistentă în 2014-2020 decât cea afe­rentă perioadei actualului ciclu fi­nan­ciar. Nu suma de bani în sine este, în ultimă instanţă, cea mai importantă, ci rezultatele sus­tenabile pe care pro­iec­tele atrase ar tre­bui să le producă şi creş­terea economică – un apel pe care IPP l-a fă­cut public în mod constant în ul­timii 2 ani. În România nu se discută des­pre pro­iecte mari de dez­vol­tare, proiecte in­te­grate cu impact na­ţional, ţara noas­tră fi­ind incapabilă să facă dovada unui plan de dezvoltare pe termen mediu şi lung, care să ar­mo­ni­zeze priorităţile na­ţi­o­na­le cu obiectivele majore de con­ver­genţă ale politicilor eu­ropene. Modelul nostru de management instituţional şi-a do­ve­dit limitele, fon­durile europene ne­fă­când decât să mă­rească inutil (prin com­paraţie cu re­zul­tatele palpabile) aparatul de stat, în timp ce firme de consultanţă au dezvoltat sche­me eficiente de ab­sor­bit bani cu sprijin din interior, inclusiv din mediul politic. Mecanismele fi­nan­ciare cu potenţial de a se bloca din cauza re­fuzului gu­ver­nu­lui de a avansa plăţi din bugetul na­ţio­nal, cu re­cu­pe­rarea lor de la Comisie pe măsura ram­bursărilor ge­nerale, s-au dovedit total neinspirate şi nimeni nu explică în ce măsură lu­cru­rile se vor schimba din această pers­pectivă în no­ul exerciţiu fi­nanciar. În fine, în mijlocul tuturor dis­­func­ţio­na­li­tăţilor provocate de ni­meni alt­ci­neva de­cât de statul român (guvernele care s-au suc­cedat), în loc să se in­ves­tească în pre­ven­ţie pentru evitarea unor ne­re­guli vădit datorate cadrului legal in­ter­pretabil (vezi achi­ziţiile publice), Ro­mânia şi-a pus la punct o armată de con­trolori al căror unic scop este acela de a întoarce su­me cât mai mari şi cu orice preţ înapoi de la pro­iec­tele deja im­plementate, toa­­te în efortul - haotic, din punctul nostru de vedere – de a avea cât mai mulţi bani lichizi în bu­ge­tul de stat pâ­nă la primirea unor noi su­me constând în rambursări de la Co­mi­sie. De­cizia de a suspenda cererile adre­sate Co­mi­siei pen­tru rambursarea unor su­me pâ­nă la ve­ri­ficarea even­tualelor ne­­re­guli şi chiar fra­ude a pus capac blo­ca­jelor deja exis­­tente.

Pe cale de consecinţă, cu doar un an îna­­inte de încheierea actualului exer­ci­ţiu fi­nanciar, România se află în cea mai gravă situaţie în privinţa ab­sorb­ţiei fondurilor eu­ropene dintre toate sta­tele membre. Cu o rată generală de absorbţie¹ de doar 9,72% la 31 oc­tom­brie a.c.², cu Programe Ope­ra­ţionale presuspendate şi pasibile de sus­pen­dare definitivă şi, deci, de pierdere a ba­­nilor alocaţi pentru actualul exer­ci­ţiu fi­nanciar 2007-2013, cu numeroase acu­za­ţii de fraudă şi corecţii financiare de sute de milioane de euro aplicate de Comisia Eu­ro­­peană, România este astăzi în pos­tu­ra de a face bilanţul eşecului, enunţat ca ata­re şi de oficialii europeni.

Dacă ar fi absorbit şi utilizat în mod co­respunzător fondurile europene alocate pentru perioada 2007-2013, în valoare de 19,7 miliarde de euro, România ar fi putut avea o creştere a PIB-ului de 0,7% anual. Prin comparaţie, PIB-ul per capita al Po­loniei a crescut, de la media europeană de 56% în 2008, la 65% în 2011, în timp ce, în acelaşi interval, media PIB-ului per capita în România s-a menţinut la 47% din media europeană³. În locul acestei creşteri însă, guvernul a preferat să se împrumute de 5 miliarde de euro de la Fondul Mo­netar Internaţional şi Comisia Euro­pea­nă, împrumut care continuă să genereze austeritate la nivelul întregii societăţi. De­cizia nu a fost corelată cu nevoia de pre­finanţare pentru proiectele din bani eu­ropeni, astfel că 18 miliarde de euro „aş­teaptă“ încă la Bruxelles să fie rambursaţi pentru proiecte care ar fi trebuit să ducă la dezvoltarea şi modernizarea societăţii ro­mâneşti. Iar statul român are un blocaj în a avansa plăţi din bugetul propriu pen­tru proiectele care aşteaptă rambursări de luni întregi (unele chiar de peste un an).

Mai mult, ca urmare a raportului critic asu­pra Mecanismului de Cooperare şi Ve­rificare în România, publicat în sep­tem­brie 2012, Germania a solicitat Consiliului ca statelor în privinţa cărora există sus­piciuni de încălcare a valorilor europene din articolul 2 al Tratatului Uniunii Eu­ro­pene să nu li se mai acorde deloc finanţare din fonduri europene în viitorul exerciţiu financiar, iar România este prima pe aceas­tă listă neagră în perspectiva raportului din decembrie. Numeroase state membre so­licită în prezent, în cadrul negocierii vi­itorului exerciţiu bugetar al Uniunii Eu­ropene, corelarea între rata actuală de ab­sorbţie şi alocările viitoare pentru politica de coeziune, ceea ce ar avea un impact ne­gativ imens asupra României.

Articolul de faţă este deopotrivă un bi­lanţ, dar şi un semnal de alarmă cu pri­vi­re la riscurile majore la care România se ex­pune, dacă nu procedează de urgenţă la re­medierea acelor probleme sistemice ca­re au dus la eşecul constatat în privinţa ab­sorb­ţiei fondurilor structurale în pers­pec­tiva vi­itorului exerciţiu financiar 2014 – 2020.

În anumite situaţii, i-a fo­losit pentru obi­ective contrare unor an­ga­jamente asumate prin tratate in­ter­na­ţio­nale – cum este ca­zul finanţărilor pentru proiectele de in­frastructură socială, care au perpetuat fe­nomenul excluziunii so­ci­ale prin men­ţi­nerea instituţionalizării per­soanelor cu di­za­bilităţi.

România, incapabilă de absorbţia fondurilor structurale – principalele cauze şi efecte

Se vorbeşte în mod constant în spaţiul pu­blic despre incapacitate, eşec, corupţie în materia managementului fondurilor struc­turale, dar nimeni nu a identificat, în mod structurat, care sunt cauzele acestei si­tu­aţii, ce a dus la stadiul actual în care Ro­mânia nu este în stare să recupereze de la Comisia Europeană bani deja cheltuiţi din „buzunarele“ beneficiarilor, nici mă­car din bugetul statului.

Cu doar un an înainte de încheierea pri­mului ciclu financiar din bani europeni, interval în care Institutul pentru Politici Pu­blice a urmărit îndeaproape evoluţia ab­sorbţiei la nivelul fiecărui Program Ope­ra­ţional, considerăm că este imperativ ne­cesar ca guvernul, prin Ministerul Afa­ce­rilor Europene, respectiv prin ministerele care gestionează în prezent Programe Ope­raţionale, să ia deciziile necesare măcar pen­tru a evita repetarea greşelilor actuale în viitorul exerciţiu financiar 2014–2020.

Inventariind cele mai frecvente critici adu­se managementului fondurilor struc­turale şi în general procesului de absorbţie în toată această perioadă⁴, IPP a identificat 3 categorii de cauze majore pentru in­ca­pacitatea de absorbţie a banilor europeni:

1. Probleme de concepţie iniţială a Pro­gra­melor Operaţionale

În această categorie se încadrează situaţii dintre cele mai diverse întâlnite aproape fără excepţie pentru toate Programele Ope­raţionale.

Primul şi cel mai puternic exemplu în acest sens este lipsa unei viziuni integrate de dezvoltare la nivel naţional pe termen mediu şi lung, cu priorităţi sectoriale, dar şi regionale de dezvoltare, care ar fi tre­buit să fie transpuse în obiective fin­an­ţabile. În ciuda recomandărilor europene, fondurile structurale au adâncit dis­pa­ri­tă­ţile de dezvoltare, în loc să le reducă.

Deşi s-a tot invocat în acest interval pri­n­cipiul dezvoltării durabile şi echilibrate între regiuni, în realitate, cei mai mulţi bani din fonduri europene s-au alocat pro­iectelor provenind din acele regiuni/ju­deţe cu capacitate deja crescută atât fi­nanciară, cât şi la nivelul profilului şi ex­perienţei beneficiarilor. Această realitate confirmă faptul că fondurile europene sunt, în fapt, accesibile nu oricui, ci celor cu posibilităţi financiare, în absenţa unor criterii de calificare care să acorde şanse sporite zonelor sectoarelor economice vul­nerabile.

Cele mai multe fonduri în valoare absolută au fost accesate, în ordine, de beneficiari din: Municipiul Bucureşti – 2,56 miliarde de euro, judeţul Iaşi – 524 milioane de eu­ro şi judeţul Cluj – 480 milioane de euro. Diferenţa majoră dintre Bucureşti şi ur­mă­toarele clasate se justifică şi prin faptul că în aceste sume sunt incluse şi proiectele autorităţilor centrale cu sediul în Bu­cu­reşti (ministere, agenţii guvernamentale etc.).

Din păcate, judeţele Ialomiţa (doar 35 mi­lioane de euro), Sălaj (85 milioane de eu­ro) şi Vaslui (109 milioane de euro) au atras cei mai puţini bani, dar în acelaşi timp au un nivel de sărăcie crescut.

Din punct de vedere al celor mai mari proiecte (ca buget) pe fiecare Program Ope­raţional accesate în diferite regiuni, si­tu­aţia nu se schimbă fundamental: cele mai mari proiecte din POR au mers către be­ne­ficiari din Iaşi, din POSDRU către be­ne­ficiari din Bucureşti, din POS Mediu – Bra­şov, din PODCA către Bucureşti, iar din POSCCE către beneficiari din Bucureşti şi Cluj.

În aceeaşi categorie de probleme care ţin de modul de concepţie a Programelor Ope­raţionale se încadrează şi faptul că fon­du­rile structurale nu au reuşit să fie atractive pentru mediul privat. Practic, exemplul POSCCE – programul destinat proiectelor firmelor - este emblematic pentru inca­pa­citatea generalizată de a folosi banii eu­ro­peni pentru creştere economică reală; fap­tul că mediul privat, căruia i se adresa în cea mai mare parte acest program, a re­nunţat practic să mai utilizeze bani neram­bursabili atât din raţiuni de lipsă de atrac­tivitate a priorităţilor de finanţare stabilite prin program, cât şi de management de­fectuos⁵ este, poate, cel mai fidel ba­ro­me­tru al stării de fapt actuale. Cu doar 55% contractare din alocarea totală pe pro­gram şi cu o recuperare a cheltuielilor de la Comisie de doar 6,7% pentru POSCCE, guvernele care s-au succedat în această pe­rioadă au ratat şansa de a facilita relan­sarea mediului de afaceri, puternic afectat de criză. Guvernul, prin oamenii şi prac­ticile de lucru din Autorităţile de Mana­ge­ment, s-a întors cu spatele către mediul de afaceri în acest proces, ignorând faptul că este principalul generator de venituri şi locuri de muncă. În mod normal, POSCCE ar fi trebuit să fie primul program care ter­mină alocarea financiară, pentru că opor­tunitatea unor bani nerambursabili pen­tru mediul privat este o şansă majoră pen­tru dezvoltarea afacerilor în diferite sec­toare de activitate; cu toate acestea, fir­me­le au preferat să nu mai acceseze banii eu­ropeni – POSCCE este programul cu cea mai scăzută rată de contractare.

Astfel, mediul privat a devenit din ce în ce mai puţin interesat de atragerea de fon­duri europene: practic, diferenţa între fon­durile atrase de firme prin Programele Ope­raţionale (aprox. 1,6 miliarde de euro⁶) şi banii atraşi de ONG-uri (aprox. 1 miliard de euro) este nejustificat de mică, în con­di­ţi­ile în care firmele au o capacitate finan­ci­ară mult mai crescută pentru a susţine pro­iecte în caz de întârzieri la plată. Si­tuaţia se datorează în parte şi capacităţii li­mitate a sectorului privat de a interveni, prin mijloace instituţionalizate şi de o ma­nieră sistemică, în negocierile privind pri­o­ritizarea obiectivelor de finanţare pentru sectorul privat în perioada 2007–2013.

Pe toate Programele Operaţionale, cu toa­te particularităţile specifice fiecăruia şi pro­porţional cu nivelul de eligibilitate, cei mai mulţi bani au fost atraşi de autorităţile publice locale, dar şi de ONG-uri, care au o mai mare experienţă în gestionarea de proiecte cu fonduri nerambursabile.

Un raport dezechilibrat există şi în ceea ce priveşte administraţia publică centrală, care a fost favorizată prin criteriile de eli­gi­bilitate în cadrul unor Programe Ope­ra­ţio­nale/axe prioritare (de exemplu, POSDRU).

Tot în etapa de concepţie, din cauza lipsei de coordonare între Ministerul Muncii, Sol­idarităţii Sociale şi Familiei, la vremea respectivă, şi Ministerul Dezvoltării Re­gionale, nu numai că am ratat şansa re­formei/modernizării în domeniul infra­structurii serviciilor sociale cu bani eu­ro­peni, ci am finanţat obiective contrare tra­tatelor internaţionale la care România avea să devină parte în cursul acestui exer­ciţiu financiar. România a alocat în tot acest interval un buget de peste 24 de mi­lioane de euro pentru continuarea ins­ti­tu­ţionalizării şi segregării persoanelor cu dizabilităţi în centre rezidenţiale de ca­pacitate mare, guvernul protejându-i prin această politică pe angajaţii din sistem (pes­te 47.000), deşi, odată cu ratificarea Con­venţiei ONU privind drepturile per­soanelor cu dizabilităţi, în 2010, România şi-a asumat obligaţia respectării dreptului la viaţă în comunitate a acestor persoane⁷. Un drept asumat doar pe hârtie, pentru că, de la ratificarea Convenţiei şi până în pre­zent, au fost aprobate în cadrul Pro­gra­mului Operaţional Regional – DMI 3.2 Rea­bilitare/modernizarea/dezvoltarea şi echiparea infrastructurii serviciilor so­ciale un număr de 30 proiecte (practic, 60% din proiectele destinate persoanelor cu dizabilităţi) care vizează în continuare instituţionalizarea persoanelor cu di­zabili­tăţi. În prezent, din alocarea totală de pes­te 84 milioane de euro pe această axă pri­oritară, s-au contractat deja peste 81 mi­lioane, practic nu mai sunt bani pentru re­orientarea către investiţii care ar fi condus la dezvoltarea de servicii în comunitate.

Programul Operaţional Sectorial de De­z­vol­tare a Resurselor Umane a avut de su­ferit major de pe urma problemelor de con­­cepţie a mecanismelor de evaluare a pro­iectelor: deja celebrul principiu primul venit - primul servit s-a dovedit a fi o so­luţie catastrofală, pentru că a dus la se­lec­ţia unor proiecte declarate câştigătoare ce nu sunt sustenabile sau, mai grav, a unor proiecte în care s-au constatat ulterior pro­bleme majore în implementare. În această situaţie se află mai ales organizaţii ne­gu­vernamentale create special în perioada 2006–2009 pentru atragerea de bani eu­ropeni, multe conectate la oameni po­li­tici/partide care s-au dovedit ulterior a fi câş­tigat sume consistente din proiecte. Po­trivit declaraţiilor directorului actual al AMPOSDRU⁸, aproximativ 30% dintre pro­iectele finanţate din POSDRU sunt con­si­derate „în dificultate“, în timp ce Pro­gra­mul face obiectul aplicării de către Co­mi­sia Europeană a unei corecţii ori­zon­tale de 25%.

Nu în ultimul rând, indicatorii de program stabiliţi în cazul multora dintre Axele pri­o­ritare ale Programelor Operaţionale au fost nerealişti/impropriu formulaţi. Exem­ple­le în acest caz sunt multiple: la PODCA, gra­dul de colectare a veniturilor proprii ­– 95% în 2015, în condiţiile în care analiza dinamicii acestui indicator de-a lungul ul­timilor ani arată că gradul de colectare nu de­păşeşte 60–65% la nivel naţional; la POSDRU – număr de participanţi la pro­grame de formare profesională continuă, fără o analiză a integrării acestora pe piaţa muncii sau o corelare a acestor programe cu nevoile de pe piaţă. Problema atingerii indicatorilor de program este una extrem de importantă, care anunţă un nou val de controale din partea Comisiei, cu rezultate chiar mai severe decât actualele corecţii fi­nanciare aplicate pentru nereguli în pro­cedurile de finanţare a proiectelor aflate în implementare, în perspectiva unor ra­portări grosolan falsificate.

2. Probleme de management la nivelul Au­torităţilor de Management

IPP consideră că responsabilitatea prin­cipală pentru incapacitatea de absorbţie a banilor europeni aparţine în primul rând autorităţilor centrale însărcinate cu ma­nagementul/controlul utilizării fon­du­ri­lor structurale.

Calitatea slabă a resurselor umane an­ga­ja­te la nivelul Autorităţilor de Mana­ge­ment, po­litizarea excesivă şi fragmentarea sis­te­mului de management al fondurilor struc­turale între ministere, fără o reală coor­do­nare, sunt tot atâtea explicaţii pentru co­lapsul actual. Sporurile salariale acor­date func­ţionarilor din Autorităţile de Ma­na­ge­ment pentru administrarea fondurilor eu­ropene nu au făcut altceva decât să dis­tor­sioneze sectorul public şi nu se jus­ti­fi­că, în condiţiile performanţelor extrem de sla­be în accesarea fondurilor.

Principalul argument în acest sens îl re­prezintă diferenţele mult prea mari între ra­ta de contractare – practic, banii an­gajaţi scriptic prin contracte semnate cu beneficiarii – şi plăţile efective ram­bur­sa­te de Comisia Europeană pe fiecare Pro­gram Operaţional. Prezumând că proiec­tele contractate au trecut deja în procesul de evaluare prin multiple filtre, care au ates­tat capacitatea beneficiarilor de a im­ple­menta aceste proiecte (cu excepţia POSDRU, despre care am amintit an­te­rior), nu ne rămâne decât să concluzionăm că avem un sistem de management/con­trol care se mişcă greu, nu face plăţile la timp către beneficiari, dar nici nu este efi­cient în a solicita mai departe Comisiei Eu­ropene rambursări pentru banii chel­tuiţi din fiecare Program Operaţional, ca să dispună de resurse pentru cererile be­neficiarilor. Asta în condiţiile în care Mi­nisterul Finanţelor nu are capacitatea de a se adapta situaţiei de blocaj.

În cea mai gravă situaţie se află Programul Operaţional Sectorial de Transport, unde s-au făcut cele mai puţine plăţi către be­neficiari – aici însă putem vorbi şi de o ca­pacitate de implementare slabă, cu întâr­zieri majore la nivelul beneficiarilor. Până în prezent, niciun guvern nu a luat nicio decizie strategică privind nominalizarea unei persoane competente în fruntea Au­torităţii de Management de la POS Trans­port, inclusiv la conducerea principalilor beneficiari – CNADNR şi CFR.

În celelalte cazuri însă, faptul că, în me­die, au fost făcute plăţi către beneficiarii care au depus proiecte de doar 20% din valoarea contractelor semnate, iar va­loa­rea banilor recuperaţi de la Comisia Eu­ropeană este la jumătate (sub 10%) în­seamnă că autorităţile de management, res­­pectiv Autoritatea de Certificare şi Plată, nu şi-au îndeplinit corespunzător atri­buţiile şi au îngreunat acest proces.

Faptul că beneficiarii de fonduri struc­tu­rale au depus şi câştigat proiecte până la un nivel care de­păşeşte 85% în cazul celor mai multe Pro­grame Operaţionale în­seam­nă că a existat un interes evident din par­tea diferitelor categorii de beneficiari eli­gibili, dar ad­ministraţia centrală nu a fost capabilă să răspundă corespunzător acestui interes; în ce priveşte capacitatea de im­ple­mentare, blocajele de cash flow datorate întâr­zierilor de plăţi au făcut ca be­ne­fi­ciarii să fie în imposibilitatea de a con­ti­nua pro­iecte începute şi uneori chiar de a intra în incapacitate de plată. Faptul că au existat şi situaţii în care au fost semnate con­tracte cu beneficiari care nu aveau ca­pa­citatea de a implementa proiectele ţine tot de capacitatea scăzută a autorităţilor de ma­nagement, care ar fi trebuit să iden­tifice aceste situaţii încă din procesul de evaluare şi să nu aprobe respectivele pro­iecte, dar şi de concepţia criteriilor de eli­gibilitate, menţionată mai sus.

Din păcate, mecanismele de checks and balances sub forma comitetelor de mo­ni­torizare ale Programelor Operaţionale au fost cvasinefuncţionale în această pe­ri­oa­dă. Cu o activitate pur formală, de „bifă“, aceste comitete au fost incapabile de a co­recta deficienţele majore de management în cursul acestui exerciţiu financiar, în ma­re parte şi din cauza componenţei şi mo­dului de funcţionare: şedinţele acestor co­mitete au fost conduse chiar de către şefii Autorităţilor de Management – un ames­tec nepermis din partea Executivului –, în timp ce, în componenţa acestor structuri, beneficiarii reali ai Programelor nu au re­prezentat niciodată o majoritate calificată care să poată propune schimbări de sub­stan­ţă, ulterior aprobate prin vot.

O a doua problemă majoră din perspectiva managementului/controlului imple­men­tării proiectelor cu finanţare din fonduri structurale este cea a lipsei de sprijin pen­tru beneficiari din partea Autorităţilor de Management/Organismelor Inter­me­di­a­re, întreaga optică a acestora fiind greşită. Deşi am beneficiat de fonduri substanţiale pentru Asistenţă Tehnică atât printr-un pro­­gram dedicat (POAT), cât şi prin axele de asistenţă tehnică din fiecare Program Operaţional, continuăm să avem probleme majore şi să pierdem bani prin corecţiile fi­nanciare recent notificate României de Co­misia Europeană. Principala cauză a aces­­­tor corecţii⁹ sunt neregulile sesizate în procesul de achiziţii publice, ma­jo­ri­tatea putând fi evitate, dacă ar fi existat co­or­do­nare între autorităţile naţionale cu com­pe­tenţe de control (Autoritatea de Audit, Au­torităţile de Management, Au­to­ritatea Na­ţională de Reglementare şi Mo­ni­to­ri­zare a Achiziţiilor Publice, Unitatea Cen­trală pentru Verificarea Achiziţiilor Pu­blice), respectiv s-ar fi verificat te­mei­nic procesul de autorizare a cererilor de ram­bursare transmise către Comisia Eu­ro­pea­nă. În locul acestei abordări, func­ţionarii AM-urilor fac un titlu de glorie din a găsi cu orice preţ nereguli la be­neficiari (în ca­zul autorităţilor publice locale, acestea pot avea 4–5 controale cu acelaşi obiect pe un singur proiect, multe dintre aceste acte de control soldându-se cu opinii con­tra­dic­torii emise de organe de control diferite).

Aşa se face că, în prezent, Ministrul Le­o­nard Orban a anunţat public solicitarea Comisiei de a aplica corecţii financiare Ro­mâniei de aprox. 800 milioane de euro, în timp ce Autorităţile de Management au cheltuit peste 180 milioane de euro din Asis­tenţa Tehnică pentru orice (exemplu: evaluări de proiecte, sporuri la func­ţio­nari, publicitatea programului) mai puţin instruirea beneficiarilor/asistarea tehnică a acestora în corecta implementare a pro­iectelor, pentru a evita cât mai mult să ajungem în situaţia aplicării acestor co­rec­ţii financiare.

3. Probleme de planificare bugetară stra­te­gică la nivel naţional

Analizând experienţa primului exerciţiu fi­nanciar pentru cele 10 state care au aderat în 2004, specialiştii¹⁰ avertizau încă din 2006 asupra unor probleme structurale de absorbţie a fondurilor de preaderare asu­pra cărora România ar fi trebuit să re­flec­teze la momentul aderării la Uniunea Eu­ropeană, cu atât mai mult cu cât beneficia de experienţa ţărilor vecine.

Cea mai importantă asemenea problemă asu­pra cărora avertizau analiştii era in­te­grarea incompletă a fondurilor structurale în sistemele finanţelor publice naţionale, în special în termeni de finanţare a in­ves­tiţiilor publice (modelul bugetar „single box“) şi de achiziţii publice.

Deşi anunţată încă de acum 6 ani, pro­blema este de maximă actualitate în pre­zent şi în cazul României, iar efectele sunt dintre cele mai nocive:

• Lipsa unor prevederi/mecanisme de fi­nanţare care să sprijine/finanţeze pro­iec­tele din bugetul de stat, urmând apoi ca statul să regleze rambursările cu Comisia Europeană după verificarea prealabilă a modului de cheltuire a banilor, a condus la situaţia curentă în care valoarea ram­bursărilor de la Comisie este sub 10%, în timp ce mulţi beneficiari au intrat în si­tu­aţie de insolvenţă/incapacitate de plată;

• Lipsa de flexibilitate în finanţarea cu bani europeni a obiectivelor prevăzute ini­ţial/finanţările inerţiale care nu au ţinut cont de factori obiectivi (criza economică, lipsa locurilor de muncă etc.);

• Legislaţia neclară în domeniul achi­zi­ţi­ilor publice, care a lăsat loc de in­ter­pre­tări/excepţii, încurajate în anumite cazuri chiar de instituţiile cu atribuţii în do­me­niu (în speţă, Autoritatea Naţională pen­tru Reglementarea şi Monitorizarea Achi­ziţiilor Publice), şi suprapunerile/pa­ra­le­lismele în sistemul instituţional cu atri­bu­ţii de control au condus la situaţia apro­bării în primă instanţă a unor achiziţii ca­re ulterior s-au dovedit a face obiectul unor încălcări ale principiilor comunitare, trans­puse în legislaţia românească abia mult mai târziu¹¹ şi implicit a corecţiilor fi­nanciare;

• Neacoperirea (integrală sau parţială) a unor sectoare largi cu reale nevoi de fi­nanţare – principalele exemple sunt aici do­meniul sănătăţii, justiţiei, dar şi alte do­menii precum cel energetic, unde poli­ti­cile de finanţare/obiectivele naţionale nu au fost corelate cu cele din Programele Operaţionale, aşa cum am arătat şi cu pri­lejul rapoartelor anterioare. În schimb, anu­mite Programe Operaţionale – şi ne re­ferim aici în special la POSDRU – au in­vestit masiv în pregătirea resurselor uma­ne pentru meserii despre care nu există informaţii că e o nevoie reală pe piaţa for­ţei de muncă;

• Nesincronizarea fondurilor structurale cu alte resurse bugetare – o problemă vizibilă în special în domeniul social, unde, aşa cum arătam anterior, România a finanţat atât din fondurile europene (prin POR), cât şi din Programe de Interes Naţional, obiective contrare reformei serviciilor so­ciale, dezvoltând în continuare instituţiile rezidenţiale segregaţioniste pentru per­soa­nele cu dizabilităţi, în detrimentul creării unor servicii în comunitate, semn că la ni­velul Ministerului Muncii, Familiei şi Pro­tecţiei Sociale nu a existat o viziune in­te­grată în acest sens.

În plus, derularea în paralel a finanţărilor din fondurile structurale cu Acordul cu Fondul Monetar Internaţional şi ne­co­re­larea între cele două atât din punct de ve­dere al obiectivelor, cât şi al ţintelor sta­bilite (exemplu: ţintele de deficit bugetar anual nu ar fi permis implicarea bugetului de stat în finanţarea de proiecte în avans şi/sau asigurarea cofinanţării) a re­pre­zentat, de asemenea, o piedică majoră în accelerarea ratei de absorbţie cu efecte re­ale în economia românească.

Lipsa de transparenţă în managementul fondurilor europene 

În condiţiile performanţelor extrem de sla­be în accesarea fondurilor europene ară­tate anterior, lipsa de transparenţă a Au­torităţilor de Management era previzibilă.

După 5 ani de implementare în România a fondurilor europene, instituţiile publice res­­ponsabile nu au asimilat ca practică in­ternă de lucru comunicarea constantă cu toţi actorii din exterior, fie că sunt sau nu be­neficiari ai proiectelor. Iar cea mai sim­plă metodă de comunicare este aceea a pu­blicării sau transmiterii la cerere a tuturor informaţiilor publice ce privesc modul de administrare a banilor publici. Deşi s-au făcut o serie de paşi în vederea trans­pa­rentizării activităţii Autorităţilor de Ma­na­gement – inclusiv datorită ac­ţiunilor în ins­tanţă pe care IPP şi alte en­tităţi le-au con­dus împotriva acestora¹² -, procesul este încă în stadiu incipient şi dezor­ga­nizat.

În ultimii 2 ani, IPP este una dintre pu­ţinele organizaţii care au pus constant pre­siune asupra Autorităţilor de Management pentru transmiterea la cerere a in­for­ma­ţiilor detaliate privind proiectele aprobate spre finanţare, inclusiv a copiilor con­tractelor de asistenţă tehnică semnate de AM-uri cu terţi. După o serie de solicitări de informaţii publice şi poziţii publice pe acest subiect, reprezentanţii AM-urilor au acceptat, pe de o parte, necesitatea pu­blicării informaţiilor despre modul în care se cheltuiesc fondurile structurale, in­clu­siv contribuţia de la bugetul de stat, însă a devenit evidentă, pe de altă parte, lipsa de organizare şi centralizare a datelor, fapt ce conduce la un management de­fectuos al comunicării publice.

În general, Autorităţile de Management au învăţat să răspundă solicitărilor de in­for­ma­ţii de interes public, însă rămân în con­tinuare sincope evidente în respectarea ter­­menelor legale de răspuns. Probleme sunt în continuare în ce priveşte fur­ni­zarea in­formaţiilor într-o ma­nieră sa­tis­fă­cătoare/completă, con­form cererii adre­sa­te.

Deşi a existat un progres, AM POSDRU ră­mâne, din experienţa IPP, cea mai opac­ă instituţie în gestionarea fondurilor struc­turale, indiferent de motivele care au con­dus la această situaţie (schimbarea direc­torilor, nereguli descoperite de către Co­misia Europeană, blocarea fondurilor pen­tru rambursări etc.).

Dacă, până anul acesta, copiile con­trac­te­lor de asistenţă tehnică constituiau punc­tul nevralgic al transparenţei AM-urilor, în 2012 IPP a primit toate aceste con­tracte, chiar dacă în unele cazuri re­pre­zen­tanţii IPP au fost nevoiţi să le scaneze în cursul mai multor zile la sediul acestora.

Din păcate, multiplele formate/instru­mente suport de raportare şi centralizare a datelor la nivelul AM-urilor, respectiv al ACIS afectează nivelul de transparenţă a acestora. Informaţii precum lista be­ne­fi­ciarilor şi a valorilor proiectelor aferente sunt afişate în general pe site-urile Au­to­rităţilor de Management, însă forma aces­tora de prezentare este diferită de la o Au­toritate la alta. Deşi poate părea un aspect minor, în sensul în care s-ar putea ar­gu­menta că nu contează forma de pre­zentare a informaţiilor, important este ca acestea să fie publice şi cel care este in­teresat să îşi prelucreze informaţia după cum do­reşte, din experienţa IPP a reieşit faptul AM-urile însele sunt subiectul unor grave erori de centralizare a informaţiilor, toc­mai din pricina inexistenţei unui for­mat unic de raportare a datelor.

Prin urmare, considerăm că este nevoie de o organizare unitară a datelor dis­po­nibile la AM-uri privind administrarea fon­durilor structurale, concomitent cu cen­tralizarea detaliată a rezultatelor pro­iec­telor implementate sau aflate în im­ple­men­tare de către o singură instituţie – res­pectiv Ministerul Afacerilor Europene. Formal, acest lucru se întâmplă şi în pre­zent – prin ACIS, însă este evident, la o analiză mai atentă, faptul că nimeni din instituţie nu filtrează datele raportate de AM-uri şi că formatul de raportare se schimbă de la un an la altul.

Nici Ministerul Afacerilor Europene nu a dat dovadă de mai multă deschidere în fur­nizarea de informaţii cu privire la ab­sorbţia fondurilor structurale: potrivit răs­punsului comunicat de ministrul Orban la o scrisoare deschisă a Coaliţiei ONG-uri pentru Fonduri Structurale, „rapoartele misiunilor de audit ale Comisiei Eu­ro­pe­ne nu sunt publice“¹³.

O evaluare coerentă a impactului fon­du­rilor europene în România trebuie să por­nească de la rezultatele prevăzute, res­pectiv cele obţinute, iar, în perspectiva pregătirii viitorului exerciţiu financiar 2014–2020, disponibilitatea acestor in­for­maţii este capitală pentru a nu repeta eşe­cul curent. Din păcate, pe site-urile AM-urilor nu se pot regăsi în prezent infor­maţii despre rezultatele proiectelor fina­lizate, pentru a putea determina în ce mă­sură România a reuşit sau nu să înde­pli­nească indicatorii de program.

Nu în ultimul rând, atragem atenţia asu­pra lipsei de determinare de la nivelul Co­misiei Europene, în ciuda repetatelor ape­luri, în a impune structurilor româneşti mai multă transparenţă în comunicarea in­formaţiilor: nu o dată, Autorităţile de Ma­nagement s-au prevalat de invocarea unor prevederi îngust interpretate ale Re­gu­la­mentelor europene pentru a bloca accesul la informaţii de interes public despre pro­iectele finanţate. Comisia însăşi, prin struc­turile specializate la nivelul DG-urilor, nu furnizează întotdeauna informaţii de in­te­res public solicitate de entităţile in­teresate din România¹⁴.

Recomandări

Cu doar un an înainte de un nou exerciţiu financiar aflat în plin proces de pro­gra­mare, România are de rezolvat probleme majore atât privind actualul exerciţiu, cât şi perspectivele (încă neclare) pentru bu­getul 2014–2020.

IPP şi-a manifestat în mod constant in­te­resul strategic pentru monitorizarea¹⁵ sis­temică a procesului de absorbţie a fon­du­rilor structurale şi a adoptat poziţii pu­blice ori de câte ori a constatat nereguli în materia managementului banilor eu­ro­peni, criticând, cu argumente obiective, in­­contestabile şi propunând soluţii pentru ameliorarea unei situaţii care, din păcate, ne plasează (din nou) pe ultimul loc în Europa în materie de utilizare co­res­pun­ză­toare a banilor europeni. Ne folosim de pri­lejul acestui raport pen­tru a cere fac­torilor de decizie să ia măsuri urgente ca­re mai pot fi puse în aplicare în timpul scurt rămas, multe dintre acestea fiind deja enunţate de IPP în spaţiul pu­blic şi par­ţial preluate şi de autorităţile cu res­ponsabilităţi în domeniu.

Soluţiile propuse corespund principalelor categorii de cauze/probleme identificate în privinţa incapacităţii de absorbţie, pre­zentate anterior.

1. Soluţii pentru îmbunătăţirea con­ţi­nu­tu­lui Programelor Operaţionale

• Regândirea priorităţilor de finanţare pen­tru acele linii nelansate încă în ac­tu­alul exerciţiu financiar, astfel încât să crească atractivitatea acestora pentru firme;

• Realocarea sumelor rămase necheltuite pe diferite Axe prioritare pentru programe de interes naţional, după o consultare pre­alabilă (după modelul programului de rea­bilitare termică);

• Regândirea priorităţilor privind reforma serviciilor sociale – componenta de infra­structură din perspectiva angajamentelor asumate de România prin Convenţia ONU privind Drepturile Persoanelor cu Di­za­bilităţi, care să includă indicatori obiectivi de măsurare a îmbunătăţirii condiţiilor de viaţă pentru persoanele cu dizabilităţi.

2. Soluţii pentru îmbunătăţirea ma­na­ge­mentului fondurilor structurale

• Un nou sistem de management al fon­durilor europene în România pentru pe­rioada 2014–2020, cu externalizarea către organisme de implementare private, re­cu­noscute la nivel european şi un singur cen­tru de comandă/coordonare a fon­du­rilor structurale (Ministerul Afacerilor Europene);

• Recrutarea de personal calificat la ni­ve­lul Autorităţilor de Management/Or­ga­nismelor Intermediare şi transformarea în personal contractual, cu scheme de sa­la­rizare bazate pe performanţă individuală;

• Clarificarea situaţiei corecţiilor fi­nan­ci­are în cazul fiecărui program operaţional, cu individualizarea problemelor pe fiecare proiect şi respingerea aplicării corecţiilor forfetare/orizontale care înseamnă au­to­mat o etichetă de vinovăţie/corupţie pu­să tuturor beneficiarilor. Adoptarea de că­tre gu­vern, în cel mai scurt timp, a unei de­cizii privind sursa de plată a corecţiilor fi­nanciare;

• Folosirea banilor din asistenţa tehnică pentru sprijinirea efectivă a beneficiarilor de proiecte în corecta implementare a aces­tora – mai ales în domeniul achiziţiilor publice, unde s-au constatat cele mai mul­te nereguli –, concomitent cu realizarea unui Ghid de bune practici de către Au­to­rităţile de Management, în colaborare cu Autoritatea Naţională pentru Re­gle­men­tarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Pu­bli­ce sau a unei secţiuni pe site-ul ANRMAP/AM-urilor, cu cele mai frec­vente în­tre­bări/răspunsurile furnizate de autorităţi;

• Obligarea la transparenţă a Autorităţilor de Management, printr-o decizie fermă a Ministerului Afacerilor Europene în acest sens, care să nu mai permită interpretări diferite şi raportări superficiale, aşa cum se întâmplă în prezent, recunoscând pri­n­cipiul că banii europeni sunt bani publici;

• Implicarea reală a structurilor/re­pre­zen­tanţilor tuturor beneficiarilor în ac­tu­alul pro­ces de programare şi informarea co­rec­tă a publicului cu privire la pri­ori­tăţile Ro­mâniei în viitorul exerciţiu fi­nan­ciar. La acest moment, consultarea este una for­ma­lă, făcută în grabă şi ne ex­pri­măm în­gri­jorarea că riscăm să repetăm multe dintre greşelile făcute în această pe­rioadă, pen­tru că autorităţile responsabile nu dau im­portanţă lecţiilor învăţate.

3. Soluţii pentru integrarea fondurilor struc­turale în sistemele finanţelor publice naţionale

• Programarea bugetului exerciţiului fi­nanciar viitor pe bază de proiecte prio­ri­tare, care să fie susţinute/finanţate din­tr-o sursă unică – bugetul de stat (care in­clude şi fondurile structurale) –, indi­fe­rent de blocajele care pot apărea la un mo­ment dat în procesul de absorbţie între nivelul naţional şi Comisie;

• Alinierea legislaţiei naţionale în do­me­niul achiziţiilor publice la normele eu­ro­pene, aflate la rândul lor în plin proces de modificare;

• Armonizarea obiectivelor viitoarelor acor­duri de împrumut cu obiectivele fi­nanţabile din Programele Operaţionale pen­tru evitarea eventualelor divergenţe;

• Armonizarea planurilor de dezvoltare sectorială/a obiectivelor de investiţii de interes naţional, pentru evitarea supr­a­pu­nerilor/paralelismelor sau a lipsei totale a finanţării pentru anumite domenii.

Considerăm că declaraţiile publice ale Mi­nis­trului Leonard Orban, în calitate de res­pon­sabil al coordonării procesului de ac­cesare a fondurilor europene, trebuie să fie nu numai un prilej de analiză a pro­ble­melor, ci şi de enunţare a soluţiilor/de­ci­ziilor adoptate pentru soluţionarea acestora.

Cerem atât actualului, cât şi noului gu­vern format după aceste alegeri să facă din programarea viitorului exerciţiu finan­ciar prioritatea 0, pentru că numai în acest fel va putea România să folosească cu adevărat oportunitatea banilor eu­ro­peni pentru creştere economică, ci nu clientelar şi oportunist, cum a făcut-o în acest exerciţiu financiar.

***

Varianta integrală a acestui studiu este dis­po­nibilă pe www.ipp.ro

Studiul a fost realizat cu sprijinul Open Society Foundations – Mental Health Ini­tiative şi Acountability and Monitoring in Health Initiative şi face parte din seria de rapoarte de monitorizare a fondurilor structurale a IPP.

IPP este organizaţie membră în Coaliţia ONG-uri pentru fonduri structurale.

IPP mulţumeşte colaboratorilor săi – doam­na Cerasela Porumb, director ProAct, pen­tru observaţiile utile transmise în con­textul analizei privind folosirea banilor europeni pentru infrastructura socială, res­pectiv domnului Marius Bostan, Senior Partener VMB Partners, pentru co­men­tarii legate de accesarea de fonduri struc­turale de către mediul privat.

Note:

1. Prin rată de absorbţie înţelegem plăţile rambursate de către Comisia Europeană.

2. Conform Ministerului Afacerilor Europene.

3. Conform Ziarului Financiar.

4. Cercetarea s-a făcut folosind atât metode cantitative (colectare şi prelucrare de informaţii oficiale, obţinute de la Autorităţile de Management în baza Legii privind liberul acces la informaţii de interes public), cât şi calitative (interviuri cu beneficiari).

5. Auditul Ministerului Economiei din iulie 2012 asupra Programului a relevat că la nivelul Autorităţii de Management existau 4.534 de proiecte neevaluate!

6. Au fost eliminate din sumele totale proiectele câştigate pe POS Mediu de operatorii regionali, care nu pot fi încadraţi în categoria firmelor.

7. Articolul 19 din Convenţia ONU pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi.

8. Conform Mediafax.

9. Mai multe detalii în studiul IPP, Cauzele blocajelor în implementarea proiectelor europene la nivelul administraţiei publice locale. Studiu de caz: achiziţiile publice şi corecţiile financiare, disponibil la www.ipp.ro.

10. Vasil Marinov, Hachemi Bahloul, Ben Slay, 2006: europeandcis.undp.org.

11. Prin OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi / sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, respectiv Ordinul 509/2011 al preşedintelui ANRMAP privind formularea criteriilor de calificare şi selecţie.

12. IPP a câştigat în instanţă procese împotriva AMPOSDRU şi AMPOS Mediu pentru informaţii privind componenţa comisiilor de evaluare a proiectelor, obiectivele proiectelor etc.

13. Răspuns MAEur din 24 octombrie a.c. la scrisoarea deschisă a Coaliţiei transmisă în data de 15 octombrie a.c.

14. IPP a transmis o serie de solicitări la care răspunsurile furnizate de Comisie indică faptul că informaţiile solicitate trebuie comunicate de Autorităţile de Management.

15. Seria de Ra­poarte IPP privind monitorizarea absorb­ţiei fondurilor structurale, disponibile pe www.ipp.ro, include:

– Fondurile structurale: de la opor­tu­ni­ta­te de dezvoltare la buget de pradă;

– Sondaj de opinie adresat beneficiarilor de proiecte din fonduri structurale;

– Capacitatea şi implicarea admi­nis­tra­ţiei publice în absorbţia durabilă a banilor europeni;

– Banii europeni, oportunitate sau ba­ri­eră în calea incluziunii sociale a per­soa­nelor cu dizabilităţi mentale din România;

– Situaţia alocării fondurilor structurale destinate creşterii calităţii vieţii şi in­clu­ziunii sociale a persoanelor cu di­za­bi­li­tăţi din România;

– Evaluarea cadrului instituţional pri­vind ONG şi managementul Programelor Ope­raţionale şi recomandări pentru exer­ci­ţiul financiar 2014–2020;

– Cauzele blocajelor în implementarea pro­iectelor europene la nivelul ad­mi­nis­traţiei publice locale. Studiu de caz: achiziţiile publice şi corecţiile financiare.