22 PLUS, nr. 347 - Achiziții publice: costurile pe care le plătim din cauza corupției. Identificarea și reducerea corupției în achizițiile publice în Uniunea Europeană

Studiul Identificarea și reducerea corupției în achizițiile publice în Uniunea Europeană a fost realizat la iniţiativa europarlamentarului Monica Macovei şi a fost comandat de Comisia Europeană, reprezentată de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și realizat de PwC și Ecorys, cu sprijinul Universității din Utrecht, în perioda martie 2012 - iunie 2013, pentru Comisia Europeană. Monica Macovei, membru al Comisiei pentru control bugetar și al Comisiei speciale pentru crimă organizată, corupție și spălare de bani, a furnizat sugestii suplimentare cu privire la abordarea cercetării, rezultatele preliminare și proiectele raportului final. Un grup de experți externi, experți ai Curții de Conturi Europene și ai Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), precum și experți ai PwC, Ecorys și Universitatea din Utrecht au revizuit părți ale proiectelor raportului final. Acest material conține informații cu privire la principalele concluzii ale studiului, precum și tabele simplificate cu privire la metodologia utilizată pentru a estima costurile corupției și sectoarele vizate. Studiul complet poate fi consultat pe site-ul OLAF (http://ec.europa.eu/anti_fraud/policy/preventing-fraud/index_en.htm).

8 state membre și 5 sectoare pentru a estima costurile corupției în achizițiile publice

Importanța economică a achizițiilor pu­bli­ce în Europa este considerabilă: în 2010, un total de 2.406 miliarde de euro - sau aproximativ 20% din PIB-ul UE - au fost cheltuite de guverne, sectorul public și fur­nizorii de servicii de utilități pentru lu­crări publice, bunuri și servicii. Însă nu toa­te domeniile în care se fac cheltuieli pu­blice sunt acoperite de norme/reguli pri­vind achizițiile publice. Cu toate acestea, anunțuri privind achiziții publice în va­loa­re de 447 miliarde de euro (19% din to­ta­lul acestor cheltuieli) au fost publicate în Jurnalul Oficial și în baza de date TED în 2010. Baza de date TED este un pilon im­portant al studiului, iar sumele și pro­cen­tele menționate în Tabelul 1 se referă nu­­mai la această parte a achizițiilor pu­bli­ce.

Studiul Identificarea și reducerea co­rup­ției în achizițiile publice în UE este ino­va­tor. Datorită unei noi metodologii, este po­sibil pentru prima oară să se estimeze cos­turile corupției care afectează achi­zi­ții­le pu­blice în Uniunea Europeană. Poten­țialul me­todologiei a fost testat în 8 state mem­bre (Franța, Ungaria, Italia, Lituania, Olan­da, Polonia, România și Spania), în 5 sec­toare ale economiei: drumuri și căi fe­rate; apă și deșeuri; construcţii urbane / uti­li­ta­re; formare profesională; cercetare și dez­voltare / high-tech / produse me­di­cale.

Studiul definește corupția ca abuzul de pu­tere pentru un câștig privat. Din mo­ment ce corupția și înțelegerile subterane apar frec­vent în tandem și în cele din urmă au același efect - un contract de achiziții pu­blice se atribuie pe bază de concurență ne­loială -, atât corupția, cât și înțelegerile sub­terane sunt luate în considerare în acest studiu.

Corupția generează pagube în bugetul pu­blic. În acest studiu sunt avute în vedere doar costurile materiale directe ale corup­ției: consecințele financiare imediate pen­tru bugetele naționale (inclusiv bugetele re­gionale și locale) și pentru bugetul UE, atunci când sunt implicate și fonduri UE. Pagubele din bugetul public care au fost in­vestigate reprezintă estimarea valorii fi­nanciare a pierderilor prin corupţie cau­zate de lipsa de eficacitate (adică un pro­iect nu își atinge în totalitate obiectivele) sau de ineficiență (adică rezultatele unui proiect nu corespund investițiilor în pro­iec­tul respectiv, e.g. costurile proiectului sunt mai mari decât prețul pieței sau re­zultatele sunt de calitate inferioară).

Rezultatele pe scurt

· Pagubele publice directe întâlnite în ca­zurile de corupție și cazurile gri (cazuri cu indicatori mai slabi de corupție) analizate se ridică la 18% din bugetele totale ale pro­iectelor în cauză, dintre care 13% pot fi atri­buite corupției.

· Astfel de pagube directe în cazuri de co­rup­ție / cazuri gri rezultă, de obicei, din: de­pă­șiri de costuri; întârzieri în im­ple­men­tare și / sau; pierderi în eficacitate (in­clu­siv calitate inferioară și utilitate îndoiel­nică).

· Ponderea bugetelor pierdute prin co­rup­ție tinde să fie mai mare în cazul pro­iec­telor mici decât în cazul proiectelor mari; cu toate acestea, sumele totale pierdute sunt, evident, mai mari în cazul proiectelor mari.

· În termeni relativi, cele mai mari pier­deri directe din bani publici sunt în cazul proiectelor de formare profesională (44% din volumul bugetului a fost pierdut în proiecte afectate de corupție), urmate de toate celelalte sectoare (29% în construcţii urbane / utilitare, 20% în drumuri și căi fe­rate, 16 % în apă și deșeuri și 5% în cer­cetare și dezvoltare).

Costuri directe cauzate de corupție în achizițiile publice

Probabilitatea corupției

Metodologia permite estimarea pro­ba­bi­li­tății corupției pentru grupuri de produse. Studiul concluzionează că grupurile de pro­duse cu cea mai mare probabilitate de co­rupție sunt serviciile în domeniul for­mării personalului (23-28%) și construcția sta­ții­lor de tratare a apelor reziduale (22-27%). Probabilitatea corupției este esti­ma­tă a fi mai scăzută pentru achiziția ma­te­rialelor de construcții feroviare (15-19%), precum și pentru lucrări de construcții de auto­străzi (11-14%), pentru achiziția de ma­te­riale de radioterapie, mecanoterapie, elec­troterapie și fizioterapie (11-14%) și lu­crări de construcții de pistă (aeroport) (11-13%).

Costurile corupției

Metodologia permite estimarea costurilor directe ale corupției în cele 5 sectoare (Tabelul 1).

Pe ansamblu, costurile totale directe ale co­rupției în achizițiile publice în 2010 pen­tru cele 5 sectoare studiate în 8 state mem­bre sunt estimate între 1,4 și 2,2 miliarde de euro.

Tipuri de corupție

Pe parcursul realizării studiului au fost în­tâlnite 4 tipuri principale de practici co­rup­te în 96 de cazuri de corupție / cazuri gri:

· Fraudarea licitației: contractul este „pro­mis“ unui contractor, cu sau fără acordul funcționarului public care face oferta. Fra­udarea licitației se face prin suprimarea li­ci­tației, oferte suplimentare, rotația li­ci­ta­ţiei și subcontractare.

· Comisioane ilicite: funcționarul public ce­re sau este receptiv la mită, care va fi lua­tă în considerare pe parcursul licitației, in­clusiv în procedurile administrative.

· Conflict de interese: funcționarul public are interese personale în cadrul companiei câștigătoare.

· Altele - inclusiv management defectuos in­tenţionat/ignoranță: funcționarul public nu a efectuat corect verificările sau nu a ur­mat procedurile necesare și/sau to­le­rea­ză/ignoră în mod evident managementul defectuos intenţionat al unui contractor.

Per total, studiul estimează că fraudarea li­citației se practică în aproape jumătate (48%) din practici şi este cea mai prezentă în proiectele din Apă-Deșeuri și Cer­ce­tare-Dezvoltare. Fraudarea licitației apare cel mai des în Ungaria, Polonia, Lituania și Italia (Tabelul 2).

Comisioanele ilicite apar în aproximativ

1 caz din 3. Această practică apare ca fiind ră­s­­­pândită în mod egal în toate sectoarele. Co­misioanele ilicite sunt forma de co­rup­ție cea mai des întâlnită în Spania și România.

Conflictul de interese se înregistrează în circa 20% din cazuri şi în toate sectoarele, cu o frecvență mai ridicată în domeniile Formare profesională și Construcţii urbane / utilitare.

Managementul defectuos intenţionat se în­registrează în circa 4% din toate prac­ti­cile.

Practici pozitive identificate

Metodologia dezvoltată în acest studiu ofe­ră pentru prima oară estimări ale nivelului de corupție din acest domeniu. De aceea, se recomandă intensificarea cercetării pri­vind modalitățile de a măsura eficacitatea instrumentelor și practicilor pentru pre­ve­nirea, depistarea și investigarea corupției. Prin urmare, este dificil să se ajungă la con­cluzii clare cu privire la eficacitatea mă­surilor și programelor anticorupție, de­oarece - chiar și luând în considerare re­zultatele acestui studiu - cunoștințele fac­tuale despre nivelul de corupție sau mo­dificări ale nivelului corupției în achizițiile publice sunt limitate.

Cu toate acestea, studiul permite iden­ti­ficarea practicilor care în teorie pot avea un impact pozitiv. Principalele practici po­zitive identificate în acest studiu, care pot ajuta la prevenirea și depistarea ste­gu­le­țelor roșii cu un grad înalt de pre­dicti­bi­li­tate, sunt:

· Audit și evaluări independente efectuate în conformitate cu standardele generale de audit și evaluare ale UE.

· Transparență optimă în întregul proces de achiziții publice.

· Datele administrative cu privire la li­ci­ta­ții, ofertanți, proiecte şi contractanți sunt colectate și stocate în mod structurat şi sunt disponibile pentru controale, in­ves­ti­gații și analize.

· Verificare adecvată a contractanților și be­neficiarilor, mai ales a proprietarilor fi­nali care beneficiază de contract.

· Management al riscului corupției care se concentrează nu numai pe contractanți, dar și pe subcontractanți și alte părți im­plicate în derularea corespunzătoare a contractului.

· Personal de specialitate şi bine instruit în achizițiile publice, care face schimb de ex­periență și informaţii ale pieței între statele membre.

Unele rezultate ale cerinţelor sistemelor de achiziții publice din statele membre sunt în mod special relevante pentru dez­vol­tarea de strategii. Acest studiu a iden­ti­fi­cat că este loc de îmbunătățiri în toate sta­tele membre, mai ales pentru depistarea co­rupției în achizițiile publice, prin co­lec­tarea și analiza datelor, precum și uti­li­za­rea indicatorilor de corupție.

· Doar trei state membre (Slovacia, Slo­venia și Spania) raportează că platformele lor online de achiziții conțin un model con­ceput pentru depistarea corupției.

· Deși există baze de date centralizate și/sau locale pentru achizițiile publice în ma­joritatea celor 27 de state membre (studiul a fost realizat înainte de aderarea Croaţiei la UE), jumătate dintre acestea (Austria, Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Franța, Irlanda, Lituania, Portugalia, Slovacia, Slo­venia, Spania și Suedia) analizează astfel de date pentu practicile neobişnuite.

· În Bulgaria, Estonia, Letonia, Malta, Po­lonia, România, Slovacia, Slovenia și Spa­nia, indicatorii extrași din cazurile con­crete de corupție sunt transmişi întregului personal din agențiile guvernamentale re­levante.

Practici negative identificate

· Contextul corupției în achizițiile publice este fragmentat. Există mulți actori foarte di­feriți implicați în etapele succesive de achiziții publice și în prevenirea, de­pis­ta­rea și investigarea corupției. Niciunul din­tre acești actori nu are ca obiectiv exclusiv sau principal lupta împotriva corupției în achizițiile publice.

· Nu există autorități la nivel național sau la nivelul UE care să facă legătura sau să in­tegreze toate datele cu privire la achi­zițiile publice relevante pentru prevenirea, depistarea și investigarea corupției.

· În ceea ce privește fondurile structurale ale UE, sistemele interne ale Autorităților de Gestionare, Certificare și Audit în­fiin­țate în statele membre - pentru a preveni, depista și corecta neregulile și suspiciunile de fraudă și de a recupera sumele plătite în mod necuvenit - nu sunt întotdeauna con­cepute pentru depistarea corupției, iar evaluatorii acestor programe nu se con­centrează întotdeauna în mod particular pe acest obiectiv.

Achiziții publice cinstite pentru plăți cinstite: calea de urmat

Pe baza acestui studiu, cele mai im­por­tante recomandări pentru toate auto­ri­tă­țile UE şi naționale responsabile pentru achizițiile publice și prevenirea, depistarea și investigarea corupției sunt:

Procesul de achiziții

· Creșterea transparenței achizițiilor pu­blice prin facilitarea accesului public la do­cumentele și datele privind achizițiile pu­blice.

· Autoritățile contractante trebuie să facă toate eforturile necesare pentru a se asi­gura că achizițiile publice sunt bazate pe piață, generând o cantitate suficientă (dar nu neapărat maximă) de oferte.

· Investiția în organizații profesioniste și centralizate de achiziții. Asigurarea că func­­ționarii care se ocupă de achiziții sunt bine pregătiți, cu experiență și plătiți în mod adecvat şi existența unei verificări pe­riodice și rotația locurilor de muncă pen­tru acest personal.

Audit și (auto)evaluare

· Dezvoltarea și implementarea ins­tru­mentelor și metodelor adecvate de audit și evaluare pentru a recunoaște și semnala prezența corupției.

· Examinarea prin audit și evaluări de per­formanță a conținutului proiectelor, cu precădere faţă de verificarea respectării pro­cedurale, de exemplu prin mo­nitor­i­zare și evaluare bazate pe performanță.

· Extinderea obiectului analizei în cadrul auditului și evaluărilor de performanță, de la achiziția efectivă la etapa de pregătire și implementare.

· Dezvoltarea și implementarea la nivelul UE a mai multor și mai bune tehnologii de monitorizare, depistare, analiză și ra­por­tare pentru combaterea fraudei și a co­rupției și punerea acestora la dispoziția statelor membre.

Aplicarea legii

· Înfiinţarea unor agenții de anchetă com­petente și independente, care să se con­cen­treze pe investigarea corupției în achi­zițiile publice.

· Împărtășirea informațiilor și a cu­noș­tințelor privind achizițiile publice la nivel național, între statele membre și cu ins­tituțiile centrale ale UE, cum ar fi OLAF, Europol și Eurojust.

· Investiția în sisteme care funcţionează bine pentru avertizorii de integritate, in­clusiv protecția adecvată a avertizorilor de integritate.

Colectarea de date

· Asigurarea unei colectări centralizate a datelor de achiziții publice, ghidate toto­da­tă în mod explicit de obiectivul de a pre­veni, detecta și investiga corupția în achi­zițiile publice.

· Dezvoltarea unei colectări centralizate de statistici semnificative, precise și de­ta­liate cu privire la corupția în achizițiile pu­blice, pentru a contribui la creșterea în­țe­legerii generale a corupției și a efectului mă­su­rilor de combatere a corupției și a per­mi­te compararea și analizarea lor la nivelul UE, precum și intervenții și politici na­țio­nale adaptate.

· Adăugarea de câmpuri de date în bazele de date centralizate de achiziții (inclusiv TED), care ar putea alerta în situații de ste­guleț roșu corupția în achizițiile publice, și asigurarea că acestea sunt completate în mod rapid și complet.

Cercetare

· Extinderea acestui studiu pilot în alte sec­toare și state membre.

· Examinarea efectelor indirecte ale co­rupției în achizițiile publice, deoarece este foarte probabil ca studiul acestora să de­monstreze și alte legături între corupție, economie și societate în ansamblu.

· Investiția în cercetarea modalităților de a măsura cauzele și eficiența instru­men­telor și a practicilor de prevenire, detec­tare și investigare a corupției.

O metodologie completă pentru a estima costurile corupției

Metodologia comprehensivă a acestui stu­diu este mai presus de toate o metodologie econometrică bazată pe patru etape in­ter­dependente - așa cum este prezentată în Figura 1.

Studiul distinge 4 categorii de cazuri în achi­zițiile publice în contextul corupției: ca­zuri de corupție cu hotărâre ju­de­că­to­rească sau o mărturisire confirmată a une­ia dintre părțile implicate; cazuri cu in­di­cii puternice de corupție; cazuri gri cu in­dicii mai slabe de corupție; cazuri cu­rate cu niciun indiciu de corupție.

27 de indicatori – sau stegulețe roșii (Ta­belul 3) – au fost identificate pe baza unei ana­lize aprofundate a 96 de cazuri de co­rupție / gri și 96 de cazuri curate în 5 sec­toare și 8 state membre.

Pentru a evalua probabilitatea și costurile corupției, cei 27 de indicatori au fost ul­terior aplicați unor proiecte de achiziții selectate aleatoriu în sectoarele studiate pe grupele de produse specifice.