Pe aceeași temă
Europa ecologica: experientele aderarii, exigentele integrarii
Intregirea "clubului ecologic" comunitar cu cele 10 tari central si est-europene (PECO), care au aderat in ultimele doua etape, 1 mai 2004 si 1 ianuarie 2007, a creat un areal natural si cultural comun, cu o suprafata de peste 4,3 milioane km2 si o populatie aferenta ce tinde sa atinga 500 de milioane de persoane, marcat si de importante si diverse probleme de mediu. Alaturi si impreuna cu Europa politica, economica si sociala, cea ecologica a devenit o realitate majora, iar apartenenta la ea implica si semnifica un statut special, exprimat deopotriva prin drepturi si responsabilitati, mentalitati si comportamente comune pentru promovarea unei dezvoltari durabile. Si aceasta cu atat mai mult cu cat Uniunea Europeana si-a asumat si isi afirma in prezent un rol de lider mondial in promovarea obiectivelor unor probleme ecologice globale, precum incalzirea atmosferei planetei si schimbarile climatice, in contextul Procesului Kyoto, si incearca sa institutionalizeze preocuparile environmentale la nivel international (prin crearea unui ONU pentru mediu).
Presedintia germana pentru primele sase luni ale lui 2007 confirma asemenea prioritati.
Unul dintre principalele instrumente de integrare il constituie armonizarea legislatiilor nationale cu dreptul comunitar al mediului, care reprezinta astazi circa 40% din totalul reglementarilor juridice din UE; in cazul procesului de aderare, aceasta a insemnat preluarea si transpunerea acquis-ului comunitar de mediu, dar integrarea presupune o obligatie permanenta de compatibilizare intre cele doua ordini juridico-ecologice.
Aderarea la UE nu este decat un prim act al unui indelungat si dificil proces de integrare mai ales in domeniul protectiei mediului, asa cum o demonstreaza experientele Romaniei si Frantei prezentate in cadrul colocviului cu tema Impactul dreptului comunitar al mediului asupra legislatiilor statelor membre ale UE. Experientele Frantei si Romaniei, organizat la Bucuresti (11-12 ianuarie a.c.) de Universitatea Ecologica din Bucuresti si Universitatea din Limoges (Franta), cu concursul Uniunii Juristilor din Romania.
Dialogul juridico-ecologic derulat cu aceasta ocazie intre specialisti privind experientele unei tari fondatoare si initiatoare a Comunitatilor Europene si ale alteia recent intrata in Uniune, la care au participat si reprezentanti ai autoritatilor publice de mediu, ai Ambasadei Frantei la Bucuresti, magistrati si reprezentanti ai societatii civile a generat concluzii importante pentru mersul procesului de integrare ecologica europeana a celor doua state in general si a Romaniei in special.
Programul reuniunii a cuprins urmatoarele principale interventii: Probleme ale aderarii si integrarii Romaniei in UE din perspectiva protectiei mediului (Sulfina Barbu, ministrul Mediului si Gospodaririi Apelor); Evolutii ale dreptului mediului din tarile central si est-europene in contextul aderarii si integrarii lor in Uniunea Europeana. Cazul Romaniei (prof. univ. dr. Mircea Dutu, rectorul Universitatii Ecologice din Bucuresti, vicepresedinte al Comisiei de ecologie a Academiei Romane), Principiile generale ale dreptului mediului in context comunitar si national (prof. dr. Michel Prieur, presedinte al Asociatiei Europene de Drept al Mediului; prof. dr. Marilena Uliescu, Universitatea Ecologica din Bucuresti); Mijloace si instrumente de respectare a dreptului comunitar al mediului (prof. dr. Gerard Monediaire, Universitatea din Limoges, director CRIDEAU); Dreptul comunitar al apei si transpunerea sa in dreptul tarilor Uniunii (prof. dr. Bernard Drobenko, Universitatea din Limoges, pentru cazul Romaniei Victor Marcusohn, Universitatea Ecologica din Bucuresti); Dinamica principiului "poluatorul plateste" si aplicarea sa in agricultura (Anne Monpion, Universitatea din Limoges).
O sinteza a principalelor interventii este prezentata in suplimentul de fata al revistei 22.
Prof. univ. dr. MIRCEA DUTU
Tarile central si est-europene si provocarile ecologice ale aderarii si integrarii in UE
Prin istoria lor social-politica de dupa primului razboi mondial si mai ales dupa 1945, tarile central si est-europene au cunoscut o dezvoltare relativ comuna, din punctul de vedere al sistemului socio-politic si economic ori cel al conjuncturii internationale, ceea ce a generat si reactii legislativ-institutionale asemanatoare privind protectia mediului. Dupa ce, in primele decenii ale veacului al XX-lea, s-au dezvoltat preocuparile privind conservarea naturii, mai ales din grija de a prezerva esantioanele sale reprezentative, acestea s-au prelungit si dupa 1950, pana cand, mai ales sub impulsul international al primei Conferinte a ONU privind mediul (Stockholm, 1972), s-a trecut la reglementari vizand reducerea poluarii si prevenirea riscului ecologic. Odata cu inlaturarea sistemului comunist in zona (1989), a avut loc o restructurare radicala a modului de abordare si legiferare a problemelor de mediu, in conditiile noilor realitati marcate, in plan intern, de trecerea la economia de piata si revenirea la democratia reprezentativa, pluralista, iar in cel extern, de aspiratiile integrarii euro-atlantice.
Aderarea la Uniunea Europeana si acceptarea unei conceptii si strategii unitare in domeniu au accentuat trasaturile comune ale reglementarilor juridice privind mediul din aceste tari, dar particularitatile dobandite timp de decenii se vor mentine o perioada de timp, pana la uniformizarea deplina a dreptului comunitar al mediului.
O mostenire comuna, mai putin ecologica
Ea s-a definit in raport cu nivelul de dezvoltare al fiecarei tari si particularitatile nationale, precum si prin conjunctura externa, marcata in plan mondial intre 1945 si 1989 de existenta celor doua mari blocuri (aliante) antagonice, NATO si Tratatul de la Varsovia, si structuri economice de integrare, CEE si CAER, separate prin "Cortina de Fier". Astfel, in statele "socialismului real", impus de victoria URSS in cea de-a doua conflagratie mondiala si ocupatia si apoi dominatia sovietica conform algoritmului stabilit la Ialta (1945), paradigma definitorie a primelor planuri cincinale (aferente anilor 1950-1960) a ramas fidela textelor marxist-leniniste de baza, care postulau stapanirea absoluta a naturii de catre om si transformarea ei, pe calea stiintei, in beneficiul sau, mediul fiind privit ca o simpla resursa gratuita, suport al dezvoltarii umane. Specifica acestei perioade este continuarea dezvoltarii reglementarilor privind protectia naturii, prin crearea de arii protejate, administrate si conservate in mod "planificat", ca o concesie facila la nevoia sociala si/sau o constrangere minima de ordin stiintific.
Desi sub impulsul hotararilor unor reuniuni internationale de anvergura in domeniu, precum Conferinta ONU de la Stockholm privind mediul uman (iunie 1972), si in contextul confruntarilor ideologice cu Vestul, in aceste tari au fost adoptate inca de la inceputul deceniului opt al secolului trecut reglementari semnificative in materie si s-au creat structuri institutionale corespunzatoare, acestea au avut o existenta preponderent formala si, respectiv, un rol cvasifigurativ, ceea ce a determinat si o efectivitate deosebit de redusa.
Reglementarile privind prevenirea si combaterea poluarii, in special a celei industriale, au ramas la nivelul celor cuprinse in legile-cadru, acte normative speciale subsecvente si de reglementare fiind arareori adoptate. Asa se face ca preocuparile environmentale se reduceau la o legislatie sectoriala, care era reprezentata mai ales de reglementarile din domeniul protectiei naturii si care, la randul lor, continuau la nivelul conceptiei si actiunii practice, mai ales masuri aparute si afirmate in primele decenii ale veacului trecut, si la conectarea formala la retele si documente internationale, care nu puteau fi total ignorate fara riscuri (mai ales de imagine).
Conform logicii planificatoare a regimului comunist, au fost elaborate si adoptate programe pe termen lung (15-25 de ani) in materie (programul national de protectie a naturii, din Ungaria, 1976, in domeniul amenajarii bazinelor hidrografice si cel al dezvoltarii fondului forestier, Romania, 1976) s.a.
Recunoasterea si aplicarea principiului dezvoltarii economico-sociale proportionale si pe baza de plan nu a reusit, asa cum s-a sperat teoretic, sa asimileze si sa promoveze in mod adecvat cerintele protectiei mediului.
Dimpotriva, prioritatea absoluta acordata unei dezvoltari economice pe baza industriilor puternic poluante, mari consumatoare de resurse naturale si energie, ramase mult in urma in raport cu tehnologiile occidentale a favorizat o asemenea situatie generala.
Totusi, o serie de diferente tinand de nivelul dezvoltarii economico-sociale, dar si de traditiile cultural-istorice, cu reverberatii si in domeniul protectiei mediului mai persista inca, precum, de exemplu, intre pragmatismul ceh, sloven, ungar ori baltic, "purgatoriul" slovac si polonez ori lejeritatea si "toleranta" romana si bulgara (singurele tari cu religie ortodoxa din "clubul" comunitar).
Un subiect in privinta caruia Estul comunist a detinut o anumita prioritate, in contextul permanentei confruntarii ecologice cu Vestul pe tema sensibila a drepturilor omului, a ramas insa cel al receptarii constitutionale a problematicii mediului.
Caracterul colectiv, cu puternice conotatii socio-economice al semnificatiilor dreptului la un mediu sanatos, natura initiala preponderent socio-politica a abordarilor si preocuparilor in domeniu, la care se adauga momentul istoric al declansarii acestora, au facut ca primele mentiuni constitutionale ale problematicii ecologice sa apara in statele comuniste. Faptul ca aceste regimuri se aflau la marginea statului de drept a facut insa ca efectul juridic sa ramana unul limitat, in corelatie si ca expresie a unui puternic formalism si caracter declarativ. Astfel, textul cel mai vechi in acest sens apartine Constitutiei poloneze din 22 iulie 1952 care stipula, in art. 71, dreptul cetatenilor "de a beneficia de valorile mediului natural" si indatorirea de a le apara; potrivit aceleiasi filosofii, textul art. 21 din Constitutia Iugoslaviei din 21 februarie 1974 cuprindea o formulare aproape identica. Alte legi fundamentale apartinand tarilor aceluiasi "lagar socialist" stipulau obligatia de a proteja natura (Constitutia Cehoslovaciei din 11 iulie 1960 (art. 15.2), a Bulgariei din 16 mai 1971 (art. 52) sau indatorirea fundamentala a cetatenilor de a proteja valorile naturale (Constitutia Ungariei din 19 aprilie 1972, art. 69). Constitutia Romaniei din 21 august 1965 ramanea in urma, necuprinzand nici o referire in aceasta privinta.
Tranzitia legislativa si implicatiile sale
Schimbarile radicale cunoscute in zona central si est-europeana dupa 1989 au vizat abandonarea (treptata) a realitatilor din deceniile anterioare si receptarea de catre tarile din regiune a sistemului de valori dezvoltat in partea vestica a continentului, substantial diferit de cel cunoscut pana atunci de ele. Totusi, domeniul mediului a cunoscut decalaje mai putin importante din perspectiva naturii obiectivelor si preocuparilor aferente, avand in vedere specificul sau, dar gravitatea problemelor concrete i-a imprimat un caracter de urgenta.
Astfel, printre prioritatile tranzitiei statelor europene ex-comuniste spre democratia reprezentativa si economia de piata s-a numarat si formarea si promovarea unei noi conceptii si strategii privind protectia mediului. Acest fapt a fost impus, pe de o parte, de catre factori de ordin intern (reconstituirea proprietatii private asupra terenurilor, activitatilor economice s.a., care a devenit dominanta in raport cu cea publica, dar in conditii de "acumulare primitiva a capitalului", si, in mod corelativ, diminuarea rolului proprietatii de stat si schimbarea naturii acesteia, in proprietate publica), iar pe de alta, de noile circumstante externe (aderarea la Consiliul Europei, ratificarea unor importante documente internationale in domeniu s.a.).
Un exemplu in acest sens l-a constituit elaborarea si publicarea, in cadrul Consiliului Europei, cu consultarea unor specialisti deopotriva vest si est-europeni, a unei legi-model privind protectia mediului (1991), avuta in vedere la dezvoltarea dreptului intern.
Sub acest impuls si ca un semnal al deschiderii spre Europa Vestica si valorile ei, in cele mai multe dintre statele central si est-europene, continuandu-se traditia dezvoltarii dreptului mediului si in efortul de adaptare la noile cerinte, au fost adoptate noi legi-cadru privind protectia mediului: Bulgaria, Letonia (1991), Cehia, Lituania (1992), Romania, Ungaria (1995) ori amendate substantial cele existente (Polonia, 1980). Obiectivul declarat al acestor acte normative l-a constituit reglementarea protectiei mediului ("obiectiv de interes public major") prin stabilirea principiilor activitatilor aferente (printre care "poluatorul-plateste", principiul prevenirii, cel al precautiei), prefigurarea drepturilor procedurale ale dreptului la un mediu sanatos, definirea notiunilor fundamentale, stipularea obligatiilor ce revin persoanelor fizice si persoanelor juridice, prevederea unor tehnici de protejare a mediului (in frunte cu studiul de impact asupra mediului), instituirea primelor masuri de ordin economico-fiscal si fixarea unor reguli moderne pentru reglementarile sectoriale.
Ele au constituit un proces conceptual substantial, alimentat mai ales din entuziasmul general existent in aceste tari si aferent noii deschideri occidentale, dar care, din pacate, nu a cunoscut reverberatii practice pe masura. Analiza progreselor legislative astfel inregistrate arata ca ele depaseau statutul si situatia din tarile dezvoltate si, prin aceasta, decalajul cu realitatile obiective devenea si mai evident, ceea ce avea sa le grabeasca falimentul, consfintit odata cu aderarea lor la UE.
In baza si pentru dezvoltarea prevederilor legilor-cadru s-a prevazut adoptarea unor legi speciale vizand domenii sectoriale (apa, aer, arii protejate s.a.) ori probleme particulare (raspunderea de mediu), proces ramas, cel mai adesea, neterminat.
Acest proiect binomic - lege-cadru-reglementari speciale - a avut un anumit succes, ducand la constituirea, relativ rapida, a unui nou corpus juridic relativ la protectia mediului, centrat, printre altele, pe un nou tip de relatii dintre tipul de proprietate dominant (devenit, intre timp, cel al proprietatii private) si exigentele ecologice, promovarea de tehnici si instrumente de protectie a mediului specifice economiei libere, ori promovarea democratiei de mediu.
Totodata, reglementarile de mediu s-au bucurat de o noua baza constitutionala, legile fundamentale ale acestor state adoptate s-au modificate post-1989 cuprinzand dispozitii semnificative privind mediul, a carui protejare a devenit o responsabilitate publica, a statului, si s-au stipulat, in plus, primele masuri vizand asigurarea cerintelor procedurale ale dreptului la un mediu sanatos si echilibrat ecologic (mai degraba ca un reflex total al progreselor inregistrate in plan international).
Astfel, s-a recunoscut dreptul tuturor la un mediu sanatos (Constitutia Ungariei - art. 18, a Republicii Slovacia - art. 44, a Bulgariei din art. 26, Constitutia Romaniei - art. 35), protejarea mediului a fost consacrata ca un drept si o indatorire, deopotriva a statului si a fiecarui individ (Constitutia Lituaniei - art. 53(3), art. 86 din Constitutia Poloniei).
Unele dintre acestea (precum in cazul Constitutiei Romaniei din 8 decembrie 1991) au stipulat si prevederi speciale privind raportul dintre proprietate si mediu ("dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului") sau au consacrat o "economie de piata, sociala si ecologica" (art. 44 din Constitutia Slovaciei).
In acelasi timp, au fost create institutii ale mediului de tip vest-european - ministere ale mediului sau departamente in cadrul unor formule mai largi si agentii teritoriale - cu competente specifice si autoritate administrativa deplina, care au inlocuit vechile structuri cu profil juridic nedefinit, caracter formal si ineficient in plan practic (consilii, comitete s.a.). Si aici insa s-a manifestat decalajul dintre entuziasmul initial, aferent perioadei imediate post-1989, cand s-a preferat formula unor ministere ale mediului amplu concepute, cu ramificatii corespunzatoare la nivelul tuturor structurilor administrative si avand ca titulari personalitati la care anvergura profesionala devansa ori chiar ignora apartenenta politica, si realitatile ulterioare, care au facut ca astazi ministerul de resort sa fie subdimensionat sau chiar atasat altor structuri traditionale, iar conducerea sa fie asigurata politic, in afara oricarui profesionalism.
"Socul" pregatirii aderarii la Uniunea Europeana
O influenta majora in directia modernizarii, occidentalizarii si uniformizarii reglementarilor europene de mediu a avut-o armonizarea legislatiilor nationale ale tarilor candidate la aderarea la Uniunea Europeana cu acquis-ul comunitar de mediu, in cadrul procesului de pregatire pentru asemenea act major.
Dupa cum este cunoscut, din initiativa Comisiei europene si in baza deciziei Consiliului European de la Dublin (28 aprilie 1990), incepand din decembrie 1991 s-a trecut la incheierea de acorduri de asociere cu tarile candidate.
Acest fapt a presupus si a facut sa se declanseze o operatiune institutional-legislativa ampla, de preluare si aplicare a acquis-ului comunitar si, in acest context, de difuzare a principiilor aferente dezvoltarii durabile, de tip vest-european.
Totodata, aparitia si dezvoltarea investitiilor straine au favorizat aplicarea normelor de protectie a mediului de catre unele intreprinderi si transferul de tehnologie curata.
Consiliul European de la Copenhaga (decembrie 2002) a invitat sa adere la Uniunea Europeana 10 state (8 tari central-est europene, Malta si Cipru) si a fixat "foaia de parcurs" pentru Romania si Bulgaria, din perspectiva primirii lor la 1 ianuarie 2007.
Aproximarea legislatiei nationale cu dreptul comunitar al mediului a reprezentat o operatiune indispensabila a procesului de preaderare, ca un aspect important al exigentei mai generale de acceptare si preluare prealabila a acquis-ului comunitar in domeniu.
La nivel national, fiecare tara candidata a elaborat un document de pozitie, privind inclusiv capitolul 22 - Protectia mediului -, care a cuprins angajamentele acestora privind preluarea si aplicarea acquis-ului comunitar in materie.
Negocierile pentru acest capitol s-au desfasurat in cadrul Conferintei interguvernamentale de aderare si au condus la elaborarea unei Pozitii comune, care a fixat calendarul aproximarii si perioadele de tranzitie. De regula, statele candidate au acceptat in intregime acquis-ul comunitar privind mediul in vigoare la 31 decembrie 2000 si s-au angajat sa implementeze prevederile acestuia pana la data aderarii, cu exceptia anumitor texte comunitare, privind mai ales sectoare precum: calitatea aerului si schimbarile climatice, managementul deseurilor, calitatea apei potabile, controlul poluarii industriale s.a., pentru care s-au solicitat perioade de tranzitie, cuprinse intre 1 si 15 ani si diferite de la tara la tara. Pentru fiecare reglementare comunitara mai importanta s-au intocmit, negociat si stabilit planuri de implementare, concepute ca un ansamblu de masuri vizand modificarile legislative, ajustarile institutionale, masuri financiare si resurse umane necesare acestei operatiuni.
La capatul acestui proces, in unele cazuri au fost adoptate noi legi-cadru, "ale aderarii la UE", precum in cazul Poloniei (2001, modificata in 2005) si cel al Romaniei (2005), care, spre o mai deplina conformare, au preluat uneori, tale quale, formularile principiilor din dreptul comunitar, reglementarile vizand drepturile procedurale ale dreptului la mediu sanatos sau tehnica studiului de impact, chiar in detrimentul unor reglementari mai complete existente pana atunci! Odata cu aderarea la UE, procesul legislativ cunoaste o anumita stabilizare, iar amploarea si complexitatea legislatiei in contextul continuarii integrarii au declansat preocupari de sistematizare si elaborare a unor coduri ale mediului.
In sfarsit, din pacate si in ciuda unui asemenea parcurs al preaderarii in strategiile de postaderare, aferente primilor ani ai integrarii, protectia mediului nu mai reprezinta o prioritate, fiind umbrita de problemele economico-sociale, dar cu riscurile aferente unei asemenea situatii in privinta evolutiilor comunitare ale noilor state componente ale UE.
Perspective comune intr-o Europa unita
Dupa asumarea deplina a acquis-ului comunitar de mediu, pentru statele din Europa Centrala si de Est urmeaza perioada si mai dificila a aplicarii concrete a acestuia, a respectarii perioadelor de tranzitie acordate si asimilarii noilor demersuri comunitare. Exista, de asemenea, riscul de a suscita in anii care vin un "dumping ecologic", anumite intreprinderi deosebit de poluante avand interesul sa produca cu costuri nu numai salariale, ci si de mediu, mai putin ridicate. Potrivit estimarilor serviciilor Comisiei Europene, investitiile necesare in aceste tari pentru conformare la exigentele environmentale ale UE se ridica intre 80 si 120 miliarde de euro, in conditiile in care nici o sporire a bugetului comunitar nu a fost prevazuta pentru aceasta perioada care sa permita acoperirea acestor cheltuieli.
Totusi, aplicarea normelor de mediu comunitare constituie si o sursa de importante beneficii. Un studiu al Comisiei Europene le-a evaluat intre 134 si 681 miliarde de euro intre 1999 si 2020, fiind astfel superioare costurilor initiale.
Cazul Romaniei . Specificul unei aderari intarziate
Pentru Romania, aproximarea legislatiei a reprezentat o obligatie asumata prin Acordul european instituind o asociere intre Romania, pe de o parte, Comunitatile Europene si statele membre (1993), pe de alta parte, capitolul III din Titlul V al documentului fiind consacrat exclusiv armonizarii legislatiei. Potrivit art. 70 din acord, armonizarea legislatiei trebuia sa urmareasca, printre altele, reglementarile din domeniul nuclear, transport si mediu.
Documentul de pozitie privind capitolul 22 - Protectia mediului - a fost aprobat de catre Guvernul Romaniei la 18 octombrie 2001, iar negocierile asupra sa s-au deschis in cadrul Conferintei de aderare Romania-Uniunea Europeana de la Bruxelles din 21 martie 2002. Pozitia comuna solicita Romaniei asigurarea conformarii cu prevederile Acordului european de asociere din 1993 si ale Parteneriatului de aderare, informatii suplimentare cu privire la aplicarea acquis-ului in materie si revizuirea anumitor perioade de tranzitie (in ceea ce priveste durata acestora).
Din punctul de vedere al strategiei de preaderare, Romania a acceptat integral acquis-ul comunitar privind capitolul 22 - Protectia mediului -, in vigoare la 30 iunie 2003, si s-a angajat sa implementeze prevederile acestuia pana la data aderarii (1 ianuarie 2007), cu exceptia a 11 acte normative comunitare vizand urmatoarele sectoare: calitatea aerului si schimbarile climatice, managementul deseurilor, calitatea apei, precum si controlul poluarii industriale si managementul riscului, pentru care s-au solicitat perioade de tranzitie cuprinse intre 3 si 15 ani.
Negocierile privind capitolul de mediu s-au incheiat in noiembrie 2004, iar obligatiile aferente integrarii, inclusiv masurile tranzitorii au fost stipulate in Tratatul privind aderarea Romaniei la Uniunea Europeana, semnat la 25 aprilie 2005, la Luxemburg.
Consultarile generale privind continuarea negocierilor de aderare si cele informale ulterioare au relevat aspectele de etapa ale problemei: modul de transpunere, pregatirea planurilor de implementare pentru directivele pentru care s-a solicitat perioada de tranzitie, precum si definitivarea documentului de pozitii complementar s.a.
Rapoartele de tara periodice au mentinut unele probleme de mediu, precum regimul deseurilor sau realizarea retelei Natura 2000, in randul sectoarelor marcate cu stegulete "rosii" si "galbene", posibile sa determine actionarea clauzei de salvgardare.
Analiza derularii si a rezultatelor obtinute in cadrul procesului de aproximare a legislatiei nationale cu acquis-ul comunitar de mediu aferent preaderarii permite cateva concluzii relevante.
Prima este aceea a manifestarii unui "decalaj" destul de consistent intre ritmul si rata transpunerii si, respectiv, gradul de pregatire si realizare a implementarii (in privinta asigurarii resurselor umane, financiare, logistice, administrative).
Astfel, procesul de receptare formala a dreptului comunitar al mediului a fost destul de accelerat, reusind sa se inscrie in ritmul prescris in "foaia de parcurs" stabilita de instantele comunitare, desi nu fara semnificative "defectari".
Dimpotriva, pregatirea si trecerea la implementare (faza a doua a aproximarii) au inregistrat intarzieri semnificative nu atat sub aspect formal (planurile de implementare fiind intocmite), cat in privinta continutului, a efectivitatii lor prin masuri financiare, materiale, institutionale. Costul financiar al aproximarii (implementarii) deosebit de ridicat (dupa ultimele estimari ridicandu-se pana la circa 30 de miliarde de euro!) si greu de suportat pentru o economie in tranzitie a implicat termene de tranzitie deosebit de lungi (pana la 15 ani) de aplicare efectiva, semnificative pentru realitatea ecologica existenta.
Dreptul central si est-european - factor de fractura sau de dezvoltare a dreptului comunitar al mediului?
Inainte de a aborda o asemenea problema, cu semnificatii preponderent pragmatice si procedurale, se cuvine evocat, fie si accidental, contextul global in care se produce acest nou val si proces de integrare si uniformizare juridico-environmentala vest-europeana. Actualul tip de mondializare, mai ales economica, are la baza extinderea cvasiglobala a modelului deja dominant, neoliberal, in care rolul determinant, inclusiv din perspectiva ecologica, revine economiei de piata si legilor sale "naturale", ineluctabile.
In plan strict juridic, aceasta evolutie inseamna impunerea treptata, ubi et orbi a sistemului anglo-saxon, neoamerican, in detrimentul si cu reculul/abandonul corespunzator al celui continental european traditional, de tip francez, promovat timp de secole de majoritatea tarilor europene, inclusiv de cele din partea central-estica a continentului.
Totusi, structurat preponderent dupa configuratia acestuia din urma si avand in vedere pretentia de lider ecologist mondial al UE, dreptul comunitar al mediului tinde sa-si pastreze specificul sau, determinat de teza primordiala a considerarii protectiei mediului ca o responsabilitate publica, statala, in numele caracterului global al ecologiei si liant al reactiei sociale de asumare si aparare a sa.
Pentru a rezista noilor provocari si a putea, eventual, sa-si afirme o "vocatie imperialista", el are nevoie de o accentuare a tendintelor integrationiste, uniformizatoare, in detrimentul, evident, al particularitatilor interne, nationale, pana la afirmarea sa ca un "drept comunitar unic si deplin", aplicabil uniform si cvasiexclusiv in planul spatiului geopolitic al tuturor celor 27 de state componente ale UE. Importante rezistente de ordin cultural si nivel de dezvoltare economica, intre Nordul si Sudul, Estul si Vestul Uniunii vor trebui depasite si atenuate.
Pretentiile UE de lider mondial in domeniu, precum cele in privinta luptei incalzirii globale in urma efectului de sera si initiativele sale de a promova o alta mondializare ecologica, si actiunea in acest sens (ca, de exemplu, initiativele franceze de creare a unui ONU pentru mediu, prin transformarea PNUE, ori taxa de carbon) deschid perspective reale de extindere a modelului comunitar.
Probleme ale aderarii Romaniei la UE din perspectiva protectiei mediului
Realitatile contemporane ne conving tot mai mult de rolul deosebit de important pe care il are dreptul - ca principal instrument juridic in protectia mediului inconjurator. Dreptul mediului a aparut si s-a dezvoltat avand in vedere sarcini imediate, dar si de perspectiva incredintate de societate, in functie de nevoile de protectie a diferitelor elemente ale mediului amenintate de dezvoltarea si diversificarea industriei, de extinderea urbanizarii, de dezvoltarea neecologica a agriculturii, a circulatiei aeriene, rutiere si navale, de inmultirea surselor de poluare si sporirea gradului de nocivitate si persistenta a acestora etc.
Ministerul Mediului si Gospodaririi Apelor (MMGA), avand rol transsectorial in dezvoltarea economica si sociala a Romaniei, a promovat conceptul dezvoltarii durabile, conform caruia protectia mediului trebuie armonizata cu dezvoltarea economica si sociala. Unul dintre obiectivele principale ale activitatii MMGA a fost analizarea si crearea de instrumente institutionale care sa contribuie la folosirea si protejarea resurselor mediului, pe baza principiilor dezvoltarii durabile, cu facilitarea masurilor de reducere a poluarii in economia romaneasca.
Intrarea Romaniei in Uniunea Europeana, incepand cu data de 1 ianuarie 2007, ne-a creat noua, ca autoritati, responsabilitatea de a indeplini eficient si in timp util prevederile Tratatului de aderare, semnat la 25 aprilie 2005, in ceea ce priveste capitolul privind protectia mediului, iar ca cetateni romani, speranta de a trai mai bine intr-un mediu mai curat.
Pentru a asigura o viziune clara si coerenta a tuturor actiunilor sale, in ultimii ani Romania si-a aliniat politicile, strategiile si legislatia tuturor cerintelor europene.
Astfel, in prezent, circa 98% din acquis-ul comunitar de mediu se regaseste in legislatia nationala, iar pentru fiecare sector important de mediu au fost elaborate strategii si planuri de actiune specifice.
Cea mai importanta lege adoptata in ultimii doi ani este noua Lege a protectiei mediului, care asigura o abordare europeana in domeniu si cadrul legal necesar pentru legislatia sectoriala sau subsecventa specifica. Astfel, aceasta noua lege stabileste:
- cadrul legal general pentru protectia mediului, pentru desfasurarea activitatilor cu potential impact asupra mediului si asigurarea cresterii eficientei masurilor pentru realizarea unei dezvoltari durabile;
- baza legala pentru dezvoltarea legislatiei subsecvente specifice pentru sectoarele specifice acquis-ului de mediu;
- cadrul legal pentru protectia ariilor protejate, stabilind obligatii pentru Reteaua NATURA 2000 si cadrul legal pentru crearea de noi institutii pentru managementul ariilor protejate.
Dupa cum se stie, Romania s-a angajat sa indeplineasca toate cerintele comunitare specifice, dar a solicitat si a obtinut perioade de tranzitie in 4 domenii prioritare. Modificarile si completarile actelor legislative s-au referit in special la introducerea angajamentelor si perioadelor de tranzitie obtinute in urma negocierilor capitolului de mediu.
In contextul integrarii in Uniunea Europeana, Romania trebuie sa faca investitii semnificative in infrastructura de mediu, precum si in crearea unor sisteme eficiente de management de mediu, cu obiectivul final de a asigura servicii de calitate catre populatie.
Dupa cum cunoasteti, alinierea la standardele de calitate europeana presupune costuri insemnate si modificari structurale la nivelul intregii economii si administratii din Romania.
Astfel, estimarea realizata pe parcursul negocierilor a condus la o suma de circa 29,3 miliarde de euro, care trebuie asigurata pana la sfarsitul anului 2018 (ultimul an acordat ca perioada de tranzitie pentru implementarea directivei privind epurarea apelor uzate urbane).
Distributia acestei sume pe surse de finantare conduce la urmatoarele estimari:
• 5,4 miliarde de euro - buget de stat si bugete locale (18%)
• 9,9 miliarde de euro - fonduri comunitare (34%)
• 7,8 miliarde de euro - agenti economici (27%)
• 6,2 miliarde de euro - alte surse (Fondul pentru mediu, proiecte internationale - altele decat cele realizate cu sprijin UE -, imprumuturi externe, surse extrabugetare, proiecte de parteneriat public-privat - 21%).
Dupa cum se poate constata, pe langa eforturile bugetare proprii ale autoritatilor locale si agentilor economici si sprijinul comunitar, trebuie intreprinse actiuni pentru identificarea si a altor surse de finantare, care pot contribui la indeplinirea angajamentelor financiare si tehnice. Avem incheiate Acorduri bilaterale de colaborare in domeniul protectiei mediului si gospodaririi apelor cu statele membre ale Uniunii Europene: Germania, Italia, Spania, Franta, Ungaria etc., in baza carora se desfasoara proiecte concrete de asistenta tehnica sau investitii. Au inceput sa functioneze, cu foarte bune rezultate, parteneriate public-privat, in special in ceea ce priveste managementul integrat al deseurilor. De asemenea, Guvernul Romaniei s-a declarat garantul unor imprumuturi de circa 1,6 miliarde de euro pentru 10 proiecte prioritare de mediu. In acelasi timp, este in curs de initiere un proiect de asistenta tehnica finantat cu imprumut BIRD, prin care vor fi pregatite 12 proiecte majore in sectorul apa/apa uzata. Acestea reprezinta numai cateva exemple care demonstreaza hotararea noastra de a atrage si derula investitii care sa contribuie la insanatosirea mediului in Romania.
In contextul indeplinirii angajamentelor mentionate, fondurile europene au o contributie majora la atingerea tintelor propuse in domeniul protectiei mediului. Profund constient de necesitatea asigurarii unei absorbtii cantitative si calitative atat a actualelor fonduri de preaderare (ma refer in special la fondurile ISPA), cat si a viitoarelor Fonduri Structurale si de Coeziune, Ministerul Mediului si Gospodaririi Apelor din Romania si-a creat structurile necesare si documentele strategice specifice. Astfel, in ceea ce priveste accesarea si utilizarea fondurilor postaderare, s-a elaborat Programul Operational Sectorial de Mediu pentru perioada 2007-2013, prin care se stabilesc viitoarele prioritati in ceea ce priveste modernizarea infrastructurii de mediu: gospodarirea apei, managementul deseurilor, sistemele de termoficare (care vizeaza in final imbunatatirea calitatii aerului), conservarea biodiversitatii si prevenirea riscurilor la dezastre naturale (in principal, reducerea riscurilor la inundatii).
Cele mai semnificative investitii trebuie sa asigure realizarea sau reabilitarea infrastructurii specifice de mediu: statii de tratare a apei potabile, statii de epurare a apelor uzate, retele de alimentare cu apa si canalizare, depozite de deseuri ecologice. Trebuie avut in vedere faptul ca aceste lucrari sunt necesare prin prisma asigurarii unor servicii de calitate si la un pret accesibil pentru populatie.
Un aspect important si caruia ii acordam in acest moment o atentie deosebita consta in pregatirea unui portofoliu de proiecte corespunzator, prin care sa se asigure utilizarea integrala a resurselor financiare care vor fi disponibile prin intermediul Fondurilor Structurale si de Coeziune. Activitatea de pregatire a proiectelor in vederea accesarii fondurilor structurale si de coeziune a demarat inca din anul 2004, cunoscut fiind ca pregatirea proiectelor de infrastructura necesita timp indelungat. In acest context, MMGA a sprijinit autoritatile locale prin atragerea surselor de finantare pentru pregatirea proiectelor, din fonduri europene si imprumuturi. Astfel, un numar de 40 de proiecte majore pentru modernizarea infrastructurii de apa/apa uzata si managementul deseurilor, ce vizeaza investitii de aproximativ 3,5 miliarde de euro, se afla in stadii diferite de elaborare.
Suntem pe deplin constienti ca data de 1 ianuarie 2007 reprezinta nu numai intrarea Romaniei in Uniunea Europeana, ci si inceputul unor actiuni si demersuri care sa demonstreze faptul ca Romania este in masura sa creeze o dezvoltare durabila, atat din punct de vedere economic si social, incluzand si dezvoltarea infrastructurii, inclusiv cea de mediu. Pentru realizarea investitiilor mentionate, pe langa fondurile europene, importante contributii financiare trebuie asigurate de la bugetele locale. Acest aspect nu trebuie perceput ca o obligatie, ci ca o datorie a tuturor reprezentantilor administratiei publice locale de a respecta angajamentele necesare pentru ca Romania sa fie intr-adevar un partener real si egal cu statele membre ale Uniunii Europene incepand cu data aderarii. Procesul de descentralizare a inceput, iar regiunile si autoritatile locale sunt obligate sa se mobilizeze pentru a se dezvolta, respectand regulile nationale si europene. Transferul de responsabilitati de la nivel central la nivel regional nu inseamna lipsa controlului sau rabat de la reguli, iar noi, ca autoritate centrala, vom continua sa sprijinim regiunile si autoritatile locale. De aceea, atitudinea noastra trebuie sa fie caracterizata de doua atribute: proactivitate si competitivitate, pentru a fi capabili sa ne depasim asteptarile.
In acelasi timp, agentii economici sunt actorii principali in finantarea investitiilor pentru asigurarea unei calitati corespunzatoare a aerului si in controlul integrat al poluarii industriale, precum si in gestionarea in conditii de siguranta a substantelor chimice.
Constientizarea tuturor, identificarea problemelor si mai ales a solutiilor de rezolvare a acestora sunt aspecte carora le acordam o atentie deosebita. Suntem constienti de faptul ca mai sunt multe de facut, dar suntem in acelasi timp hotarati sa ne indeplinim toate angajamentele, astfel incat calendarul de aderare sa fie realizat. Fiecare dintre noi trebuie sa se schimbe. Stim ca schimbarea mentalitatii este un proces de durata, dar rigurozitatea si consecventa trebuie sa ne insoteasca in lupta cu propriile obisnuinte si inertii, astfel incat Romania sa devina curata, atat la propriu, cat si la figurat.
MICHEL PRIEUR
Protectia mediului: intre international, comunitar si national
Avand in vedere "tineretea" si caracterul sau universal, dreptul mediului prezinta marele avantaj de a fi insotit pretutindeni de experiente legislative si de reflexii doctrinare care, dincolo de sistemele culturale, economice si sociale particulare, ridica, in realitate, aceeasi problema: ce drept pentru o calitate superioara a mediului? Presiunea organizatiilor internationale deosebit de active in materie a condus la o internationalizare a luptei pentru mediu, generand chiar o noua forma de solidaritate intre popoare, cea de ordin ecologic.
Apoi, aparitia concomitenta a "drepturilor mediului" in diverse tari ale lumii face indispensabil studiul comparativ al acestora. Reflexia comparata permite identificarea tendintelor generale de dezvoltare a acestui drept, precum si o armonizare, pana la unificare a acestuia, in viitorul mai mult sau mai putin indepartat. Factorii unificatori ai acestui drept sunt numerosi. In primul rand, traditiile juridice comune si imperativul ecologic de maxima generalitate in timp si spatiu. Urmeaza apoi contributia organizatiilor de cooperare si integrare, universale si regionale.
Pentru continentul nostru este suficient sa amintim de contributia in acest sens a Consiliului Europei si, mai ales, de cea a Uniunii Europene, pe calea dreptului comunitar al mediului. In sfarsit, devine tot mai evidenta ideea ca existenta unei organizatii internationale universale care sa se ocupe de problemele mediului este fundamentala.
Aceasta ar proba, pentru inceput, vointa politica a statelor de a cauta in comun solutii, intr-un spirit de conlucrare internationala si responsabilitate solidara. Astfel, chiar pentru state, actiunea ori sugestiile unei astfel de organizatii ar preceda adoptarea masurilor legislative nationale in materie, care ar putea astfel sa se inspire, pana la preluarea tale quale, din reglementarile ori recomandarile internationale.
Sa nu uitam faptul ca, in prezent, in urma Conferintei ONU privind mediul uman de la Stockholm (iunie 1972) a fost stabilita o structura institutionala supla, dar cu caracter permanent: Programul Natiunilor Unite pentru Mediu (PNUE). Acesta permite coordonarea nu numai a tehnicilor si cercetarilor in domeniu, ci si a reglementarilor juridice. Sporirea si sistematizarea acestei sarcini deja asumate in nuce la nivel mondial, completata cu actiunea institutiilor regionale precum UE, Consiliul Europei ori OCDE, ar constitui un pas major spre uniformizarea si unificarea dreptului mediului si afirmarea sa ca un drept mondial.
Actiunea comunitara privind mediul s-a declansat expres la 9 februarie 1971, cand Consiliul ministrilor si guvernelor statelor membre ale Comunitatilor Europene (CE) au exprimat, pentru prima data, ideea potrivit careia politica economica a Comunitatii nu poate sa se limiteze la crestere. Ea are un sens daca, in acelasi timp, contribuie la crearea unor mai bune conditii de existenta ori la ameliorarea calitatii vietii. Comisia Europeana a adoptat, in consecinta, la 22 iulie 1971, primul comunicat privind politica CEE in materie de mediu, schitand marile linii de actiune viitoare.
Un important pas concret l-a constituit, in acest context, Acordul de informare, incheiat la 5 martie 1973 intre reprezentantii guvernelor statelor membre reuniti in cadrul Consiliului; constatand ca statele comunitare actioneaza deja pentru adoptarea de masuri nationale in materie de mediu si ca unele dintre acestea, daca nu sunt armonizate, ar putea afecta functionarea pietei comune, s-a decis ca statele trebuie sa notifice Comisiei orice proiect de lege ori alt act normativ, precum si orice initiativa internationala relativa la protectia si ameliorarea mediului si susceptibila sa aiba o incidenta directa asupra pietei comune ori sa prezinte un interes particular pentru Comunitate. Aceste proiecte nu puteau sa fie adoptate de statele membre sub rezerva cazurilor de urgenta pentru motive grave de securitate ori de sanatate decat daca Comisia nu l-a informat pe acestea din urma, intr-un rastimp de 2 luni, de intentia sa de a prezenta Consiliului propuneri de adoptare de masuri comunitare in acest domeniu.
Au urmat, din 1973, programele de actiune in materie de mediu, care au servit mai ales drept ghid si au fixat obiective comune pentru statele membre. Ele exprima evolutia strategiilor comunitare si anunta marile principii ale politicii UE de mediu, care au fost apoi, treptat, asimilate prin documente juridice.
O contributie din ce in ce mai importanta la dezvoltarea dreptului comunitar al mediului o are Parlamentul European. Dupa alegerea lor prin vot universal (1979), bucurandu-se si de o legitimitate sporita si tinand cont de amploarea problemelor ecologice si rolul opiniei publice, parlamentarii europeni contribuie la democratizarea politicii de mediu, care ramasese prea mult timp exclusiv in mainile unui Executiv tehnocrat.
Participarea activa a alesilor ecologisti la elaborarea si adoptarea politicilor si normelor juridice de mediu devine din ce in ce mai importanta. Alaturi de acestea s-a constituit un amplu corpus juridic vizand protectia mediului, dominat de principiile generale si diversificat prin reglementarile sectoriale.
Daca receptarea, in sensul preluarii formale a prevederilor directivelor comunitare in dreptul intern al statelor membre ale UE, ramane o operatiune mai ales de ordin tehnico-legislativ, efectivitatatea normelor astfel edictate constituie o problema, cu multe implicatii si consecinte majore.
Experientele nationale raman relativ diferite. In Franta autoritatile statului au manifestat tendinta de a-si apara componentele nationale si a intarzia aplicarea dreptului comunitar. Judecatorul administrativ francez a refuzat mult timp sa recunoasca suprematia dreptului comunitar. Aceasta atitudine a insemnat inclusiv aplicarea de sanctiuni din partea instantelor comunitare. In ultima perioada insa, mai toate statele membre manifesta o grija deosebita pentru preluarea si aplicarea dreptului comunitar al mediului, inregistrandu-se o anumita deplasare a interesului de reglementare spre instantele de la Bruxelles.
Realizarea obiectivului unui drept comunitar al mediului general si unitar aplicat in cele 27 de state membre ale UE ar putea avea ca prim pas in acest sens sistematizarea legislatiilor interne in materie si rationalizarea acestora, prin elaborarea si adoptarea codurilor mediului. Necesitatea realizarii unor asemenea acte normative complexe porneste de la complexitatea izvoarelor interne de exprimare, amploarea acestora, faptul ca formeaza astazi o masa eterogena de texte si cuprind reglementari adesea paralele, daca nu contradictorii.
Necesitatea codificarii decurge si din aceea ca, data fiind complexitatea elementelor care compun mediu si interrelatiile dintre acestea, aproape in mod natural pentru studiul sau se recurge la metoda sistemica de analiza. Ecologia este o stiinta de sinteza si orice evaluare a aspectelor sale capata o asemenea amprenta. Avand in vedere definitia mediului adoptata in legislatie a aparut nevoia aplicarii acestei metode si in privinta dreptului mediului. Daca retinem in privinta notiunii de mediu (asa cum face legea franceza, dar si cea romana) nu numai elemente fizice si chimice, dar si altele culturale si sociale, atunci dreptul devine implicat in mod direct.
Un loc important in acest context l-a avut, fara indoiala, dreptul comunitar, in sensul sporirii exigentelor de unitate si uniformitate a reglementarilor de mediu, la nivelul tuturor tarilor membre ale UE. Sub presiunea realitatilor, inca din 1971 Comunitatile Europene au formulat o politica proprie privind protectia mediului (dezvoltata sistematic prin cele 6 programe periodice de actiune) si au adoptat treptat masuri juridice, ajunse astazi la circa 300 de acte, directive sau regulamente privind apa, aerul, solul, zgomotul, deseurile si natura.
Asa se face ca in prezent 40% din dreptul comunitar priveste protectia mediului, iar 80% din dreptul francez al mediului este de sorginte europeana si internationala. Trebuie remarcat insa un lucru: potrivit principiului subsidiaritatii, competenta UE in materie nu este decat una reziduala si nu permite o interventie comunitara decat daca masura care este preconizata este mai eficace la acest nivel decat la cel national. Asadar, un stat membru al UE poate sa mentina ori sa elaboreze intotdeauna masuri nationale mai severe decat normele comunitare privind protectia mediului.
In Franta, o prima codificare, partiala, a fost realizata in domeniul protectiei naturii in cadrul Codului rural (1991). In urma unui raport stiintific al Societatii Franceze de Drept al Mediului (SFDE) din acelasi an asupra eventualitatii unei codificari a dreptului mediului, a fost declansat oficial proiectul de codificare; la 18 martie 1992 Consiliul de Ministri a hotarat elaborarea unui asemenea document, iar in septembrie 1993, partea legislativa a viitorului cod a fost analizata de comisia superioara de codificare.
O prima forma a legii Codului mediului a fost depusa la Adunarea Nationala, la 21 februarie 1996.
Calificat ca "detritus juridic" de un membru al Comisiei pentru industrie si schimburi a parlamentului, proiectul a fost retras si apoi redepus la 27 mai 1998. Sansa adoptarii sale a depins si de preocuparea guvernului francez de atunci de a lansa un mare proiect de elaborare de noi coduri juridice, in consens cu cerintele modernitatii. In urma tergiversarilor parlamentare, Consiliul de Ministri, animat de o asemenea idee, a decis, in cele din urma, sa adopte Codul mediului, alaturi de alte coduri, printr-o ordonanta din 2000.
Desi rezultatul la care s-a ajuns poate fi considerat un semisucces, intreprinderea reducandu-se la codificarea dreptului constant, cu unele mici modificari si completari, codul francez al mediului contribuie la dezvoltarea acestei ramuri de drept si legitimizarea ei in cadrul sistemului juridic, pe picior de egalitate, de pilda, cu dreptul civil, dreptul penal sau dreptul administrativ.
Totusi, el nu a satisfacut toate asteptarile legate de procesul de codificare; de pilda, perimetrul sau este criticat pentru ca a ramas prea restrans, cedandu-se in favoarea altor sectoare mai agresive; de asemenea, un mare neajuns il reprezinta faptul ca documentul ignora normele comunitare si internationale in materie de mediu. Explicatia este relativ simpla, dar nu ne opreste sa nu subliniem marea neimplinire: dificultatile majore de a structura dupa acelasi calapod si aceste reglementari, fara riscul de a ajunge la o constructie juridica masiva, strivitoare mai ales in privinta implicatiilor practice.
Oricum insa, experienta franceza ramane una pozitiva pentru Romania. Pledeaza in favoare ei traditiile juridice comune, dialogul permanent intre cele doua scoli de drept al mediului, aspiratiile identice in cadrul constructiei europene. Principalul avantaj: prin cunoastere, evitarea experientelor negative si a esecurilor si adoptarea solutiilor celor mai eficiente.
BERNARD DROBENKO
Transpunerea dreptului comunitar al apei in legislatiile nationale ale statelor membre ale UE
Indiferent ce stat al Uniunii Europene am avea in vedere, transpunerea dreptului comunitar al apei ridica serioase probleme si discutii in plan national. Judecand dupa aplicarea textelor in vigoare, putem retine faptul ca, in chestiunea apei, care priveste in mod necesar si alte domenii, statele se confrunta cu dificultati legate de afirmarea politicilor publice in materie, adoptarea unor mijloace adecvate de implementare si instaurarea unui drept coerent si, in consecinta, eficient.
Realizarea dreptului comunitar al apei trebuie sa conduca statele la punerea in aplicare a textelor, in conditiile cerute prin directive si, de asemenea, la adaptarea diverselor politici publice interne la noile exigente acvaecologice. Din acel moment, dincolo de regulile proprii fiecarei directive, este nevoie de o abordare integrata.
Diversitatea exigentelor dreptului comunitar al apei impune statelor sa adopte o perspectiva globala. Cum Comisia a sesizat, in repetate randuri, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene (CJCE) pentru incalcarea normelor comunitare, majoritatea statelor fiind implicate, fiecare dintre acestea au trecut prin asemenea experiente si s-a continuat o jurisprudenta comunitara semnificativa, cu implicatii adecvate in plan juridic.
Din punctul de vedere al arsenalului legislativ, Franta dispunea in 1964 de un cadru global coerent, a carui evolutie, sub impactul dreptului comunitar, a cunoscut o imbogatire progresiva, indeosebi in 1992, 1995, 2004 si 2006. Aceasta dezvoltare constanta nu reflecta totusi o politica publica foarte coerenta, mai ales ca, pana in 2006, esentialul instrumentelor si mijloacelor de gestiune a apei tinea de bazinul hidrografic si gestionarea lui.
Necesitatea unui demers integrat
O provocare majora a transpunerii este aceea a inserarii si aplicarii dreptului apei in celelalte politici publice, in contextul dezvoltarii unui demers integrat, multilateral.
Din acest punct de vedere, trebuie sa remarcam faptul ca ne confruntam cu dificultati substantiale. Daca una dintre ele priveste, pentru toate statele Uniunii, sectorul agricol, justificand prin aceasta o dezvoltare particulara, trebuie precizat ca un demers integrat ar trebui sa conduca in cele din urma la punerea in discutie a insusi modelului productiei agricole in cadrul Uniunii Europene si, de asemenea, a raporturilor pe care productia agricola le are cu mediul in general. Insa chestiunea apei isi este suficienta siesi. Franta, ca multe alte tari, nu constituie un model in aceasta privinta.
O abordare integrata priveste si celelalte politici publice, precum cele aferente industriei si sanatatii.
In cazul primeia, mai multe directive adoptate pana acum (Seveso, cele vizand poluarea chimica) contribuie la acest demers integrat; in acest context, adoptarea reglementarii privind raspunderea pentru produsele chimice (REACH) ar trebui sa accentueze exigentele integrarii, insa masurile privind sectorul IMM-urilor, cel mai adesea situate in afara listelor oficiale aferente, ar asigura o abordare mai coerenta, in special cu privire la poluarile difuze.
Referitor la sanatate, daca OMS subliniaza necesitatea de a concilia prezervarea resurselor si conditiile de utilizare a apei sau de tratare a apelor uzate, dezvoltarea urbana impune punerea in aplicare a unei politici integrate. Daca tratatul Uniunii ignora urbanismul, politica mediului, ca si cea a mediului urban, conform Cartei de la Aalborg, impune statelor angajamente semnificative. Strategia europeana privind solurile pune in evidenta, la randul sau, amploarea problemelor si necesitatea unei politici integrate. In fine, recentul studiu al Agentiei Europene pentru Protectia Mediului privind starea mediului urban acorda sectorului acvatic o insemnatate deosebita.
Exigente sporite
Transpunerea dreptului apei tine de un ansamblu de cerinte prealabile si diversificarea continua a conditiilor de realizare. Astfel, numeroase directive fac referire la norme de calitate pe care statele trebuie sa le transpuna; buna stare a apelor, din punct de vedere ecologic, care trebuie atinsa in 2015 acopera un ansamblu de criterii, sanatatea si mediul fiind in acest punct indisociabile. Cu titlu de exemplu, directiva privind nitratii impune o limitare a prezentei acestui element la 50 mg/l in mediu, directiva relativa la consumul uman de apa cere a nu se livra o apa care depaseste aceasta limita. Aceste texte impun o abordare interdisciplinara, cu competente stiintifice si tehnice specifice, atat cu privire la sanatate, cat si cu referire la ecosisteme.
Aceeasi abordare este dezvoltata si afirmata in ceea ce priveste deseurile si controlul calitatii acestora.
In acelasi timp, punerea in aplicare a textelor comunitare impune o abordare economica tocmai din cauza costurilor generate. Punerea in aplicare a principiului "poluatorul plateste", care are atat un aspect economic cat si unul juridic, decurge din aceeasi exigenta.
Rezulta din asemenea considerente ca transpunerea directivelor face sa apara un ansamblu de dificultati privind mijloacele de infaptuire concreta in context national a prevederilor acestora.
Problemele punerii lor in aplicare pot fi apreciate din trei perspective diferite: dintr-o perspectiva institutionala, dintr-o alta normativa si dintr-o perspectiva a obiectivelor urmarite.
Transpunerea acestor reglementari impune statelor utilizarea unor mijloace adecvate; unele dintre acestea pot fi identificate in mod precis in directivele respective, directiva-cadru din 2000 fixand exigente clare in aceasta privinta. In plus, aceasta punere in aplicare trebuie apreciata prin comparatie cu celelalte productii normative ale Uniunii Europene si in contextul in care ele se realizeaza.
Chiar daca directivele lasa in grija statelor alegerea mijloacelor pe care acestea le considera utile pentru atingerea obiectivelor stabilite, trebuie constatat faptul ca exigentele comunitare necesita o apreciere mai nuantata. De fapt, daca luam in considerare directiva-cadru, trebuie sa constatam ca, referindu-ne la mijloace, acestea se dovedesc a fi, din punct de vedere practic, atat institutionale, de reglementare, tehnice, dar si umane.
In fine, statele sunt cele care, in fata Comisiei, trebuie sa isi justifice realizarile. De altfel, sanctionarile multiple ale statelor membre de catre Curtea Europeana intervenite in materie de lipsa de transpunere interna demonstreaza ca insusi principiul este pus sub semnul intrebarii si ca CJCE se preocupa de identificarea mijloacelor de punere in aplicare. In materie de ape reziduale urbane, de exemplu, clasificarea teritoriilor, aglomerarilor, desemnarea mijloacelor de punere in aplicare pentru a raspunde exigentelor legii au fost examinate in mod particular. CJCE a mers chiar mai departe, considerand ca angajamentele internationale asumate de statele parti puteau conduce la o aplicare directa a dispozitiilor respective in cadrul tarilor membre interesate, absenta controlului administrativ al poluarilor fiind considerata o nerespectare a legii.
O importanta deosebita o reprezinta apoi atingerea obiectivelor stabilite prin directivele europene.
In practica, aceasta obligatie se refera cel mai adesea la aspecte calitative; este vorba, de exemplu, de a obtine, conform directivei-cadru, o stare buna, din punct de vedere ecologic, a apelor pana in anul 2015. Aceasta obligatie priveste, de asemenea, punerea in practica a instrumentelor, cum ar fi planificarea cu ajutorul programelor si al masurilor.
Comisia realizeaza monitorizarea conditiilor de punere in aplicare a textelor elaborate; ea demareaza proceduri de punere in aplicare inainte de a sesiza CJCE. Situatia transpunerii din perspectiva celor 27 de state membre ale UE arata multiple deficiente.
Astfel, raportul relativ la aplicarea directivei privind apele reziduale urbane scoate la iveala atat carente ale statelor, cat si vointa Comisiei de a pune in aplicare procedurile adecvate in vederea atingerii obiectivelor fixate. Dupa primele directive din 1975, cele mai multe dintre statele comunitare au fost puse in situatia de a primi reprosuri din partea Comisiei, intr-o prima faza, pentru ca nu au transpus sau nu au transpus bine anumite directive, iar, ulterior, Comisia si anumite ONG-uri au sesizat CJCE, acest fapt ducand la sanctiuni. Franta, ca multe alte state, din pacate, nu este un model in ceea ce priveste transpunerea dreptului apei.
Apoi, majoritatea statelor Uniunii Europene au fost sanctionate, inclusiv in perioada mai recenta, pentru ca nu au transpus diferite directive sectoriale.
Transpunerea directivelor in materie de apa pune in evidenta anumite reticente din partea statelor membre. Ele sunt atat de ordin politic cat si tehnic. Totusi, sanctiunile financiare impuse de CJCE, ca si somatiile de conformare la exigentele comunitare par din ce in ce mai descurajante, chiar daca termenul de achitare a acestora este uneori relativ lung.
Concluzii
Dreptul comunitar al apei contine un ansamblu de dispozitii sectoriale si o directiva-cadru, care trebuie sa conduca la armonizarea legislatiilor nationale in domeniu din tarile membre ale UE.
Impunand un demers integrat, mai ales in cadrul programului de masuri, directiva-cadru consolideaza coerenta unei veritabile politici comunitare a apei. Caracterul lizibil nu va mai constitui una dintre problemele majore ale dreptului apei, intrucat textul si anexele sunt clare in punctele lor esentiale, ca, de altfel, si aplicarea lor efectiva.
Modalitatile de transpunere vor putea fi apreciate, de asemenea, si din punct de vedere al respectarii calendarului de punere in aplicare. Este vorba despre un termen lung. Obiectivul central, acela de a obtine o stare ecologica buna a apelor de suprafata, a celor subterane si a zonelor protejate, trebuie realizat intr-un rastimp de 15 ani, in vreme ce punerea in practica a diferitelor instrumente face obiectul unei esalonari pe mai multe etape semnificative.
Directiva-cadru prezinta obiective de mediu coerente, confirma, intre altele, pertinenta textelor anterioare, dintre care integreaza progresiv o mare parte.
Transpunerea efectiva a acestor texte constituie, intr-adevar, un prim pas catre o abordare mai durabila a problematicii apei in cadrul Uniunii Europene, statele dispunand in continuare de posibilitatea de a atinge un stadiu de performanta si mai ridicat.
Totusi, ea pune in evidenta dificultatea statelor insele de a adopta solutii care sa le permita sa raspunda in mod eficace si rapid la mize, precum cele aduse in discutie de catre resursele si mediile acvatice. In acest sens, dinamica dreptului comunitar al apei se dovedeste a fi esentiala, ne putem chiar pune intrebarea: ce s-ar fi intamplat daca nu ar fi existat dreptul comunitar?
ANNE MONPION
Mizele principiului "poluatorul plateste"; exemplul agriculturii
In Europa, unde mai mult de jumatate din populatie traieste in mediul rural, acoperind 90% din teritoriu, prejudiciile de mediu cauzate de activitatea agricola constituie o problema majora. Activitatea economica europeana este efectiv o sursa de daune de mediu importante, dintre care cea mai problematica, prin caracterul sau difuz, este cea care priveste agricultura. Este problematica in masura in care sursele difuze de poluare se caracterizeaza printr-o intensitate relativ scazuta pe unitate de suprafata, stiindu-se totusi faptul ca ele provin din zone a caror suprafata nu este deloc neglijabila. Natura surselor difuze de poluare insasi face, deci, dificila identificarea poluantilor. Decalajul intre raspândirea semintelor sau aruncarea substantelor poluante si posibilitatea detectarii prezentei lor in apa poate sa fie de mai multe decenii.
Apele sunt, de fapt, poluate prin activitatea agricola, utilizarea excesiva si adeseori inadecvata a pesticidelor, insecticidelor si a ingrasamintelor pe baza de nitrati si fosfati. Poluarea apelor provine de asemenea din cresterea animalelor practicata intensiv.
Aceasta activitate agricola, atât de daunatoare pentru mediu, este dirijata in UE din 1962, de catre Politica Agricola Comuna (PAC). La finele razboiului, pentru a contribui la autoeficienta alimentara gratie unei agriculturi moderne si competitive, sprijinul public trebuia gestionat si acordat in comun. Politica Agricola Comuna a "celor sase" s-a bazat in mod inevitabil pe productivitate, foarte incurajata de altfel, care a contribuit obligatoriu la introducerea masiva a nitratilor si la exploatarea intensiva a resurselor naturale.
In ceea ce priveste interventia Comunitatii Economice Europene (CEE) in protectia mediului, aceasta dateaza de la inceputul anilor ’70. Actiunile sale se aflau in afara Tratatului de la Roma, intrucât nici o dispozitie nu viza protectia mediului. A trebuit sa asteptam anul 1987, cu intrarea in vigoare a Actului unic european, pentru ca baze juridice ale protectiei mediului sa fie prevazute in tratatele constitutive.
De fapt, mediul este in mod oficial integrat in Tratatul de la Roma in articolele 130R si 130T, devenite articolele 174 si 176 din Tratatul relativ la Comunitatea Europeana. Cu aceasta ocazie, principiul "poluatorul plateste" a fost consacrat. Dupa exemplul celorlalte principii care il acompaniaza, el este considerat a fi un principiu care orienteaza definirea si punerea in aplicare a politicii comunitare a mediului.
Principiul "poluatorul plateste" are la origine o recomandare a Consiliului OCDE din 26 mai 1972 cu privire la principiile directoare referitoare la aspectele economice ale politicilor de mediu pe plan international, care traduce o preluare interna partiala ce presupune ca poluatorul sa isi asume costurile masurilor de preventie, de tinere sub control si de reducere a poluarii. Apoi, tot la nivel international, principiul poluatorului platnic a devenit, dintr-un principiu de preluare interna partiala a efectelor externe, un principiu de preluare interna totala. Aceasta presupune ca poluatorul trebuie, in principiu, sa isi asume toate costurile de poluare. Aceste costuri se refera atât la costurile masurilor de preventie, cât si la costurile de lupta impotriva poluarii si daune. Aceasta perspectiva mai larga cu privire la principiul poluatorului platnic se datoreaza, de asemenea, unei recomandari a Consiliului OCDE cu privire la utilizarea instrumentelor economice in politicile de mediu, din 31 ianuarie 1991.
Aceasta perspectiva lasa sa se intrevada cele doua functii ale principiului "poluatorul plateste", si anume cea preventiva, adica cea care vizeaza impiedicarea realizarii daunelor de mediu, si cea curativa, care vizeaza repararea acestor daune.
Cum am putea, deci, concepe aplicarea acestui principiu sustinut de o filosofie neoliberala, in spiritul PAC, si de o politica protectionista?
De fapt, activitatea agricola este cunoscuta pentru imunitatea sa la principiul "poluatorul plateste", ceea ce duce la suportarea costurilor rezultând din poluarea cauzata de catre contribuabilul european, acesta suportând si consecintele daunelor.
Astfel, actorii agricoli (agricultorii, dar si industria agro-chimica) nu suporta presiunea pe care ar genera-o aplicarea principiului poluatorul plateste la activitatile pe care ei le desfasoara.
Problema care se pune este, deci, de a sti de ce acest principiu si agricultura se afla intr-un raport de opozitie. Filosofia PAC constituie un prim element al raspunsului. Caracterul difuz al poluarii agricole este un al doilea element.
Prezentarea acestei stari de fapt a reglementarii aplicabile mediului agricol demonstreaza ca principiul poluatorul plateste si activitatea agricola sunt si vor fi in dezacord din cauza structurii PAC si a activitatii agricole in sine. Obiectivul nu este o aplicare absoluta a principiului in acest sector, ci cercetarea mijloacelor si posibilitatilor de a avea o agricultura durabila si responsabila, in sensul in care contribuabilul nu mai trebuie sa plateasca (finanteze) scump poluarea mediului in care traieste si consecintele acestei poluari. Acestea sunt mizele principiului poluatorul plateste care participa la acest obiectiv, insa aceste mize cer si mai mult curaj politic in elaborarea PAC si a politicii comunitare a mediului.
