Profesorul american de drept constituțional VLAD PERJU: Ce poate face Iohannis cu Kövesi

Există vreo posibilitate prin care președintele să evite revocarea șefei Direcției Naționale Anticorupție, după decizia Curții Constituționale în acest sens?

Președintele poate evita revocarea d-nei Kövesi, dacă aceasta își depune demisia, iar președintele o acceptă. Dacă d-na Kövesi nu demisionează, punctul 2 din dispozitivul deciziei CCR 358/2018 impune președintelui revocarea ei din funcție.

Care ar fi consecințele unui refuz?

Prefațez răspunsul prin afirmația că opinia majoritară în Decizia 358/2018 este nu doar criticabilă, ci incalificabilă atât din punct de vedere al implicațiilor pentru statul de drept, cât și tehnic constituțional, în ce privește aplicarea principiilor constituționale, a interpretării jurisprudenței Curții și a textului Constituției. Acestea fiind spuse, consecințele nerespectării acestei decizii ar fi chiar mai grave pentru statul de drept decât decizia însăși. Politic, nerespectarea deciziei CCR ar permite grupării Dragnea-PSD să se erijeze în protectori ai statului de drept. Asta l-ar decredibiliza pe președintele Iohannis și ar diminua presiunea, și așa limitată, pe care UE o poate exercita asupra majorității parlamentare și a guvernului. La nivel constituțional, poziționarea președintelui deasupra CCR în interpretarea Constituției ar fi ea însăși contrară textului constituțional, care face din Curtea Constituțională garantul suprem al Constituției, și jurisprudenței Curții, conform căreia Curtea este interpretul autentic (adică ultim și cu autoritate finală) al textului constituțional. În plus și relevant în contextul actual, o asemenea strategie i-ar unifica pe judecătorii Curții împotriva președintelui. Este adevărat că, după decizia CCR 358/2018, Curtea pare deja foarte pornită împotriva președintelui. Însă viitoarele decizii ale Curții pot distruge statul de drept chiar mai mult decât o face decizia 358/2018. Revenind la cazul Kövesi, dacă votul judecătorilor în acest caz a fost de 6 la 3, e foarte probabil că reacția judecătorilor în situația unei sesizări privind neaplicarea deciziei de către președinte va fi de 9 la 0, împotriva președintelui. Or, în condițiile în care președintele trebuie să își construiască o majoritate de 5 din cei 9 judecători (aceștia fiind, în formația actuală, judecătorii Minea, Morar, Stanciu, Enache și Teodoroiu) și, dat fiind că rolul Curții Constituționale este indispensabil în mai toate scenariile imaginabile în lupta pentru salvarea statului de drept, mă tem că neaplicarea deciziei Curții ar fi o greșeală majoră.

Mai este ceva. Am spus ca decizia Curții este incalificabilă. Asta nu înseamnă că decizia nu putea fi anticipată. De fapt, ar fi fost de preferat ca poziția președintelui și argumentele acestuia în cazul Kövesi la CCR să fie formulate întocmai pentru a nu permite Curții o justificare precum cea pe baza căreia s-a impus revocarea d-nei Kövesi. Concret, președintele a avut o poziție destul de echivocă în legătură cu motivele de oportunitate și legalitate ale respingerii cererii de revocare formulate de ministrul Justiției. Ar fi fost bine ca președintele să se acopere prin invocarea motivelor de legalitate, nu de oportunitate. Deși opțiunea președintelui de a justifica respingerea inclusiv pe motive de oportunitate este de înțeles din punctul de vedere al teoriei constituționale, această opțiune a fost riscantă, dată fiind componența actuală a Curții și direcția jurisprudenței CCR. Nu era momentul acum ca președintele să încerce consolidarea poziției instituționale în fața unor judecători porniți să îi limiteze drastic atribuțiile. Evident, nu am iluzii că invocarea de către președinte a criteriilor de legalitate ar fi convins nucleul dur al Curții, și anume pe cei patru judecători care au semnat opinia majoritară, și care ar fi argumentat că noțiunea de legalitate a președintelui este diferită de interpretarea mai restrictivă reținută de Curte. Însă mult mai important este că motivarea alternativă a președintelui i-ar fi putut convinge pe cei doi judecători care au semnat opinia concurentă și care, împreună cu judecători care au luat partea președintelui, puteau forma o majoritate de 5 la 4 voturi împotriva revocării d-nei Kövesi. Așa că situația dificilă în care ne-a pus Decizia 358/2018 nu era chiar inevitabilă. Președintele a venit în fața Curții cu o interpretare constituțională rezonabilă, însă riscantă, a pierdut, iar costul acestui eșec este plătit nu doar de președinte, dar și de statul de drept și, de fapt, de noi toți.

Cât timp credeți că ar trebui să treacă de la decizia CCR până la punerea ei în aplicare de către șeful statului, fiindcă deja liderul PSD a constatat că președintele Klaus Iohannis ar fi stat „neconstituțional de mult“ până să ia decizia?

Sunt surprins de întârzierea unui răspuns din partea președintelui și aștept și eu explicațiile acestuia. Mă așteptam ca decizia să fie pusă în aplicare până acum sau măcar ca președintele să explice public motivele pentru care întârzie aplicarea. Întârzierea fără nicio explicație este un precedent instituțional nefericit și, după părerea mea, o eroare politică. Dar sunt sigur că explicațiile președintelui Iohannis nu vor întârzia să apară.

Decizia CCR (358/2018) privind conflictul constituțional a fost luată într-un context discutabil, pentru că unuia dintre judecători, Petre Lăzăroiu, i-a expirat mandatul? În plus, există chiar o decizie a Curții potrivit căreia mandatul unui judecător constituțional nu poate fi prelungit cu mai mult de nouă luni.

Există o jurisprudență veche a CCR în privința interpretării validității mandatelor curente, din perspectiva efectelor pe viitor ale deciziilor CCR ce interpretează condițiile de validitate ale acelor mandate. Această jurisprudență imunizează mandatul judecătorului Lăzăroiu și face ca contextul Deciziei 358/2018 să nu fie, strict tehnic, discutabil. Sigur, ideal ar fi fost ca judecătorul Lăzăroiu să își prezinte demisia pentru a înlătura orice fel de dubiu asupra instituției Curții. Nu o face pentru că, în ciuda aparențelor, echilibrul de forțe la CCR este destul de fragil, iar nucleul dur condus de președintele Dorneanu nu își poate permite să piardă un vot prețios.

Decizia CCR prin care a fost solicitată revocarea Codruței Kövesi precizează în text că hotărârea judecătorilor constituționali în acest sens este „general obligatorie“, dar unii specialiști au explicat că, potrivit Constituției (art 147, al. 4), general obligatorii sunt doar deciziile CCR pronunțate asupra neconstituționalității unor acte normative. Poate fi folosit acest argument în favoarea menținerii procurorului șef al DNA în funcție până anul viitor, când i se termină mandatul?

Apreciez originalitatea acestei interpretări, însă nu sunt convins că este corectă. Interpretarea ignoră faptul că denumirea marginală a articolului 147 este Deciziile Curții Constituționale și, prin urmare, articolul este intenționat a se aplica tuturor deciziilor Curții. La fel cum toate deciziile Curții se publică în Monitorul Oficial (prima parte a alin. 4, art. 147), la fel deciziile Curții sunt (general) obligatorii (a doua parte a alin. 4, art. 147). În plus, sugestia că alin. 4 al articolului 147 ar fi putut fi inclus în textul articolului 164 nu are o bază reală, dat fiind ca articolul 164 se referă la atribuțiile Curții, nu la efectele deciziilor acesteia. Prost sfătuit, președintele ar putea sesiza Curtea în această chestiune, fie și pentru a trage de timp în ce privește revocarea d-nei Kövesi. Puteți fi sigură că judecători constituționali vor răspunde printr-o decizie unanimă ce va confirma obligativitatea tuturor deciziilor CCR. În plus, Curtea i-ar imputa pe bună dreptate președintelui exercitarea cu rea-credință a atribuțiilor funcției, ceea ce l-ar vulnerabiliza inutil în fața instituțiilor europene și pe plan intern.

Ar fi importantă menținerea Codruței Kövesi în funcție până la terminarea mandatului său?

Sigur că ar fi fost extrem de important ca d-na Kövesi să nu fie demisă ca urmare a unei recomandări fără niciun fel de bază reală, emisă de ministrul Justiției la comanda politică a superiorilor de partid care sunt direct vizați de activitatea procurorilor DNA. În acest moment, însă, dată fiind existența Deciziei CCR (358/2018), întrebarea devine dacă menținerea în funcție a Codruței Kövesi este mai importantă decât respectarea deciziei Curții. Răspunsul depinde de următorul calcul strategic. Decizia CCR în privința d-nei Kövesi trebuie văzută în contextul mai larg și evident prin care grupul Dragnea încearcă extinderea controlului politic asupra instituțiilor statului. Or, strategia președintelui trebuie să fie pe măsura acestor atacuri. Aceste atacuri pot fi anticipate, iar președintele trebuie poziționat ofensiv, nu defensiv, în lupta pentru apărarea statului de drept. Eu cred sau, mai degrabă, sper că undeva, în catacombele Cotroceniului, există în acest moment o echipă de specialiști în drept constituțional care lucrează la a identifica punctele nevralgice ale sistemului instituțional, care analizează modelul atacurilor asupra statului de drept în țările din jur (Ungaria, Polonia etc.), din care evident se inspiră juriștii PSD, la fel cum mai sper că echipa președintelui cunoaște structura atacurilor precedente ale PSD asupra statului de drept și că, pe baza acestei analize complexe, știe destul de bine care sunt următorii pași ai juriștilor PSD. Modificările la Legea CSM, la Codul Penal și cel de Procedură Penală sunt parte din acest atac deja complex, care în timp va deveni mai extins și mai sofisticat. Cred că pe baza acestei analize experții președintelui vor concluziona că rolul CCR în următoarea perioadă este indispensabil, că există o masă critică de 5 judecători CCR care pot fi convinși cu argumente bine formulate și, prin urmare, că nerespectarea deciziei CCR în cazul Kövesi ar fi o eroare.

De la luarea acestei decizii de către CCR o serie de presiuni au avut loc în diferite direcții. Astfel, de pildă, consiliera prezidențială pe probleme juridice Simina Tănăsescu a fost nevoită să-și dea demisia în urma unui scandal declanșat după întâlnirea ei cu judecătorul constituțional Petre Lăzăroiu, căruia i-a expirat mandatul. Credeți că astfel de amănunte fac lucrurile și mai complicate?

Eu personal nu sunt convins de relatările presei sau comunicatele oficiale pe aceasta temă. D-na Tănăsescu nu e persoana care să convoace un judecător CCR din nucleul dur pentru a îi pune în discuție legalitatea mandatului, fiind ușor de anticipat că acesta va relata detaliile întâlnirii atât presei, cât și colegilor de la Curte. În orice caz și indiferent de situația în cazul Kövesi, plecarea Siminei Tănăsescu, care este una dintre cele mai competente, lucide și respectate experte în drept constituțional din România și din Europa, este o pierdere enormă pentru președintele Iohannis și cred că ar trebui să fie un serios semnal de alarmă.

În cazul în care Curtea Constituțională ia decizii discutabile din punct de vedere democratic sau al statului de drept, cum ar putea fi reparate?

O soluție cu efect imediat este modificarea Constituției. Spre exemplu, Decizia CCR 358/2018 ar deveni fără obiect după o modificare constituțională ce i-ar scoate pe procurori de sub autoritatea ministrului Justiției. Însă raportul de forțe politice și contextul politic general rareori permit soluția modificării Constituției. Alte opțiuni sunt pe termen pe mediu și lung. În primul rând, soluțiile discutabile, cum le numiți dumneavoastră, trebuie să fie discutate. Deși deciziile CCR trebuie respectate, ele pot și trebuie să fie criticate atât de către judecătorii Curții, prin opinii separate, cât și în spațiul public. Nu mă refer aici doar la deciziile cu impact politic major, cum este cea în cazul Kövesi. Mă refer și la deciziile CCR privind drepturile fundamentale, care multe dintre ele sunt, și îmi cântăresc atent cuvintele, absolut abominabile. În orice caz, autoritatea publică a Curții se câștigă, nu se conferă, iar în ciuda răbufnirilor periodice ale președintelui Dorneanu, CCR este foarte departe de a dobândi o asemenea autoritate. O altă soluție este calitatea profesională a judecătorilor numiți la Curte. M-ați întrebat, spre exemplu, de judecătorul Lăzăroiu. Nu uitați că acesta nu este trimisul lui Ponta sau Dragnea la CCR, ci a fost numit de Traian Băsescu. Poate ne explică fostul președintele motivele pentru care i-a conferit domnului Lăzăroiu înalta autoritate a unei poziții la Curtea Constituțională. 

Liderii politici români vorbesc de mai mulți ani despre necesitatea modificării Constituției, fără să existe niciun fel de progrese. Socotiți că ar fi o urgență?

Și eu cred că este o urgență, însă din motive diferite de cele invocate de liderii politici. Cred că președintele Iohannis ar trebui să inițieze acest proces tocmai pentru a contracara viitoarea ofensivă a PSD de modificare a Constituției. Să explic. Declanșarea procesului de modificare a Constituției în acest moment este riscantă, dată fiind configurația politică actuală. Unica forța politică capabilă a trece modificări constituționale prin parlament este coaliția condusă de PSD. Or, vă imaginați cum ar arăta acele modificări. Nu întreb retoric, chiar vă rog să vi le imaginați. Nu va trece mult până când lupta PSD împotriva statului de drept se va deplasa pe platoul modificării Constituției, așa cum s-a întâmplat în Ungaria și cum se întâmplă acum în Polonia. Constituția României este suficient de ușor de modificat, comparativ cu alte constituții, și putem fi siguri că PSD va iniția această strategie cât de repede va putea. Anticipând acest atac al PSD, președintele Iohannis trebuie să ia el inițiativa dezbaterii pe tema modificării Constituției. O largă dezbatere publică pe tema unor noi mecanisme constituționale pentru protecția independenței justiției pot face parte din răspunsul politic al președintelui la decizia CCR în cazul Kövesi.

În ultimul an, coaliția majoritară i-a redus președintelui prerogativele prin schimbări ale diferitelor legi. Este afectată autoritatea funcției prezidențiale în acest fel?

Este evident că interesul PSD este să golească de conținut funcția prezidențială, spre care liderii partidului țintesc fără succes de mult timp. Îngrijorător este că reducerea prerogativelor se face cu acceptul Curții Constituționale. Este adevărat că pretextul „clarificării“ atribuțiilor Executivului bicefal este un proces pe care îl vedem în mai multe țări cu sistem semiprezidențial, unde deciziile Curții pot înclina balanța în sensul parlamentarizării sau al prezidențializării acestor sisteme mixte. De obicei, efectul negativ al parlamentarizării unui sistem mixt de tipul celui din România este alienarea electoratului față de un președinte ales prin vot direct, dar ale cărui puteri constituționale sunt limitate. În România, însă, efectul principal nu ar fi alienarea electoratului, ci capturarea statului și, în special, a instituțiilor de luptă împotriva corupției de către interese de grup organizate ca partide politice.

Crizele politice determinate de faptul că președintele este de o culoare, iar majoritatea parlamentară de altă culoare s-ar reduce mult într-o republică parlamentară. Ar fi mai potrivit modelul parlamentar?

Cred că trecerea la un model parlamentar ar fi o greșeală, la fel cum tot o greșeală ar fi trecerea la un regim prezidențial. Cu toate crizele generate de sistemul nostru semiprezidențial, acestui sistem i se datorează faptul că nu ne aflăm în situația tragică a Ungariei, unde Fidesz a devenit un partid-stat. Existența în Constituție a unui președinte destul de puternic ales prin vot direct a devenit un mecanism prin care cel puțin unele dintre interesele importante ale societății, cum este lupta împotriva corupției, au putut fi satisfăcute chiar și în absența suportului partidelor politice. Nu spun că situația României este ideală, ci doar că această structură instituțională a generat mecanisme prin care instituțiile statului au putut răspunde nevoilor societății chiar și atunci când partidele politice au devenit sau, mai degrabă, au rămas simple grupări de interese.

PSD și ALDE, partide care formează majoritatea parlamentară, au amenințat de mai multe ori cu suspendarea președintelui. Acest mecanism, folosit până acum de două ori, a dus la crize politice prelungite. E un mecanism sănătos? De ce nu-l folosesc și alte state?

Aici sunt două probleme care se referă la reglementarea mecanismului suspendării, nu la existența în sine a acestui mecanism. Prima problemă este abuzul recursului la suspendarea președintelui de către majoritatea parlamentară în situația coabitării. Deși jurisprudența Curții Constituționale este clară în sensul că suspendarea președintelui este o sancțiune legală, nu politică și, ca atare, nu trebuie declanșată ori de câte ori majoritatea politică are voturile necesare, este la fel de adevărat că avizul CCR în procedura de suspendare este consultativ, nu obligatoriu. S-ar putea crede că soluția la această problemă este ca avizul CCR să devină obligatoriu. Într-adevăr, în cele două cazuri la care vă referiți, obligativitatea avizului CCR, care a fost negativ, ar fi împiedicat declanșarea suspendării. Însă obligativitatea avizului CCR ar avea efectul negativ de a implica Curtea și mai mult în dispute politice majore, cu efecte importante asupra legitimității acestei instituții necesare în orice stat de drept. O soluție preferabilă ar fi ca președintele suspendat, care câștigă referendumul de suspendare, să poată declanșa alegeri parlamentare anticipate într-un anumit interval de timp (spre exemplu, de 30 de zile) după întoarcerea în funcție. Această soluție ar responsabiliza majoritatea parlamentară dispusă să inițieze, fără suport popular, suspendarea președintelui. A doua problemă este delimitarea incorectă în acest moment a prerogativelor președintelui interimar, pe perioada de 30 de zile de interimat până la referendumul de suspendare. Aceste prerogative trebuie limitate mai atent și mai mult decât o face articolul 98 alin. 2 din Constituție. Dacă aceste două condiții sunt îndeplinite, instituția suspendării președintelui nu trebuie eliminată. Dacă aveți vreun dubiu, gândiți-vă ce metode ar fi avut la dispoziție majoritățile parlamentare împotriva unui președinte Năstase sau Ponta sau o viitoare majoritate parlamentară împotriva președintelui Dragnea. Să sperăm că nu va veni momentul să aflăm răspunsul la această ultimă întrebare. Însă acesta este orizontul gândirii constituționale, care trebuie să anticipeze funcționarea mecanismelor instituționale, atât la nivelul abstract al principiilor statului de drept, cât și la cel concret al actorilor ce luptă pentru putere în diverse configurații politice.

Interviu realizat de SABINA FATI