Principiile unui regim flexibil și stabil de impozitare petrolieră

Merită cântărită posibilitatea croirii unui nou sistem de fiscalizare petrolieră, modern, flexibil și stabil, care să ofere mai mult decât un echilibru paliativ, cu orizont de timp de cel mult câțiva ani.

„Sunt puține domeniile politicilor publice în care beneficiile deciziilor bune sunt atât de mari, iar pedepsele pentru de­ci­ziile proaste sunt atât de dure, precum ma­nagementul resurselor naturale“, remarca Philip Daniel, un reputat expert al FMI. Iar între ins­tru­men­tele de management al re­surselor naturale, cadrul fis­­cal al activităților de ex­plo­rare și producție a pe­tro­lu­lui este de prim ordin.

Fiscalitatea petrolieră este o pârghie de politică eco­no­mică prin care statele pro­ducătoare urmăresc să-și însușească o par­te cât mai mare a rentei economice ge­ne­rate de extracția de țiței și gaze naturale. Gu­vernele promovează, totodată, și obi­ec­tive de tip social și economic: locuri de muncă, transfer de tehnologie, construcția de infrastructură, menținerea stabilității ma­croeconomice prin generarea de ve­ni­turi bugetare constante etc. Când pro­duc­ția este realizată în regim de concesiune, titularii licențelor urmăresc să obțină pro­fituri proporționale cu gradul de risc asu­mat prin investițiile în explorarea și dez­voltarea zăcămintelor. Pentru aceasta, es­te necesar un mediu de reglementare trans­parent, predictibil și competitiv pe plan internațional.

Dezideratul stabilității este însă tot mai dificil de realizat în condițiile în care, în ultimii 15 ani, piețele petroliere inter­na­ționale au manifestat o vola­ti­li­tate fără precedent. Între 2002 și 2008, prețul barilului de țiței Brent a crescut de cinci ori, până la nivelul istoric de 147 de dolari, pentru a se prăbuși până la 46 de do­lari în trei luni; a urmat apoi o creștere relativ constantă până la 127 de dolari, la începutul lui 2011, și o perioadă relativ sta­bilă până în vara lui 2014, când s-a pră­bușit, de la 114 dolari, la 48 de dolari în pre­zent.

Volatilitatea cotațiilor internaționale ale ba­rilului constituie principalul factor de presiune asupra sistemelor naționale de fis­calitate petrolieră. Astfel, începând cu mi­jlocul anilor 2000, mai multe state pro­ducătoare de petrol s-au arătat frustrate de incapacitatea termenilor contractuali de a le aduce renta economică așteptată. Gu­vernele respective au dorit revizuirea ter­menilor fiscali într-un sens mai avan­tajos statelor. Pe de altă parte, petrolul ieftin întărește hotărârea companiilor de a obține un tratament fiscal mai blând, sau chiar stimulare fiscală, pentru a putea con­tinua planurile de investiții în dezvoltarea zăcămintelor. Cum ciclul de viață al unui proiect petrolier este de circa 30 de ani, e o adevărată provocare ca un regim de fis­ca­litate petrolieră să rămână stabil pe o du­rată atât de lungă, în condiții de vo­latilitate ridicată a piețelor de țiței.

La începutul anului 2015, Guvernul Ro­mâ­niei a demarat un proces de revizuire a sis­temului fiscal aplicat producției de țiței și gaze naturale. Acest lucru s-a produs sub presiunea publică izvorâtă dintr-o falsă con­vingere privind expirarea vechiului ca­dru de redevențe la sfârșitul lui 2014. A fost la mijloc o confuzie, întreținută frec­vent prin manifestări de oportunism po­li­tic, între clauza de stabilitate pe 10 ani din contractul de pri­va­ti­zare a Petrom SA din 2004 și presupusa durată de aplicabilitate a re­de­ven­țe­lor. Or, clauza de stabilitate (care este o stipulare con­tractuală practicată la nivel mondial și care oferă o ga­ranție suplimentară in­ves­titorului cu privire la men­ținerea reglementărilor fis­cale de la momentul pre­lu­ă­rii concesiunii) a expirat la finele lui 2014, fără a împiedica în vreun fel schimbarea regimului fiscal petrolier. Dar, bineînțeles, o atare schimbare nu ar fi putut fi re­tro­activă, ea putându-se aplica doar noilor acorduri petroliere.

Noua abordare fiscală propusă de Guvernul României pentru sectorul producției de petrol și gaze are însă toate datele unui sistem rigid, a cărui stabilitate nu poate fi de termen lung. În afară de o ușoară modificare a redevențelor – care variază, în prezent, între 3,5 și 13,5% pen­tru țiței, respectiv între 3,5 și 13% pentru gaze naturale, în funcție de volumul tri­mestrial al producției –, se adaugă un nou impozit pe profit, în cuantum încă ne­cunoscut public, care ar ridica povara fis­cală a companiilor petroliere investitoare în România la cote considerabil peste cele din țările comparabile din punct de ve­de­re geologic și al nivelului de risc politic. Mai mult, este neclar dacă impozitul su­plimentar pe profit se va aplica sau nu con­cesiunilor existente. Dacă se va aplica, va constitui o încălcare flagrantă a prin­cipiului de neretrospectivitate a regle­men­tărilor, fapt cu atât mai greu de acceptat, cu cât ar constitui o dublă impozitare a pro­fitului companiilor, aplicată selectiv și pe durată nespecificată unei singure in­dus­trii. Pe de altă parte, dacă nu se va aplica concesiunilor existente, ci numai celor noi, noul impozit va constitui un prag greu de justificat și de trecut pentru in­vestitorii interesați de noua rundă de licitații a ANRM pentru licențe de petrol și gaze.

Desigur, este dreptul suveran al unui stat să impoziteze cum crede de cuviință exploatarea resurselor sale naturale. Dar, pre­supunând că obiectivul stra­tegic al statului român este de a dezvolta un sector robust al producției de hidro­carburi, date fiind resursele încă apre­ciabile, interesul statului pe termen lung nu poate fi decât acela de a stimula in­vestițiile companiilor petroliere în explo­rare și dezvoltare. Un guvern competent, conștient de consecințele deciziilor sale, trebuie să poată realiza că înăsprirea dras­tică a termenilor fiscali (după o logică ce pu­tea fi eventual acceptată acum un de­ceniu, când prețurile petrolului erau la ni­vel record și în creștere, dar sigur nu as­tăzi, cât prețul este la un nivel de 30% fa­ță de atunci) poate aduce unele câștiguri pe termen scurt – unu-doi ani –, dar va cauza cu siguranță pierderi mult mai mari pe termen lung: investiții nerealizate, în­casări bugetare mult diminuate, locuri de muncă pierdute, pierderea efectului de mul­tiplicare în economie etc. Stimularea investițiilor prelungește durata de viață a proiectelor petroliere, întrucât motivează companiile să investească și atunci când costurile de extracție cresc, pe măsura epuizării zăcămintelor. În plus, un sistem fiscal flexibil dezvoltă contraciclicitatea pro­iectelor, deoarece fluxurile inv­es­ti­ți­onale constante asigură suficientă ca­pa­citate productivă de rezervă pentru a atenua efectele volatilității prețurilor.

Dar cum trebuie să arate un cadru de fis­ca­litate petrolieră flexibil și stabil? Nu exis­tă un model ideal, aplicabil indiferent de condițiile geologice, economice și politice ale fiecărei țări în parte. Totuși, orice ase­menea cadru trebuie să întrunească unele condiții minimale:

– trebuie să fie progresiv, adică să co­releze renta economică ce revine gu­ver­nului cu nivelul investițiilor de capital efec­tuate de concesionari. Impozite pre­cum cel pe construcțiile speciale, cu­nos­cut drept „taxa pe stâlp“, sunt elemente profund regresive și imprevizibile, care reduc drastic capacitatea investițională a operatorilor.

– trebuie să includă prețul petrolului ca va­riabilă ce culisează într-un interval larg de valori, de la niveluri foarte scăzute (10-15 dolari/baril) la niveluri foarte ri­di­cate (150 de dolari), astfel încât renta eco­nomică să fie mereu corelată cu nivelul pre­țului petrolului. Astfel, la prețuri mari ale petrolului, statului trebuie să-i revină o parte proporțional mai mare a pro­fi­tu­rilor, în vreme ce, la prețuri mici, statul tre­buie nu doar să-și reducă pretențiile fis­ca­le, ci să și ofere stimulente investiționale – cum ar fi „redevențele negative“ sau cre­ditele fiscale – care să motiveze efortul in­vestițional al operatorilor.

– trebuie să rămână neutră la eventuala adău­gare a unor noi distincții referitoare la noi tehnologii și/sau rezerve conținute în noi tipuri de formațiuni geologice, a că­ror dezvoltare viabilă necesită un tra­ta­ment fiscal separat.

În plus, cadrul fiscal trebuie să conțină cât mai puține impozite independente de profitabilitatea proiectelor, precum și un sistem adecvat de deductibilități, prin ca­re operatorul își reduce riscul inves­ti­țio­nal. Aici ar trebui inclusă deductibilitatea (măcar parțială) a cheltuielilor de ex­plo­rare, care constituie unul dintre cele mai semnificative riscuri cu care se confruntă proiectele de petrol și gaze.

În fine, un cadru de fiscalitate petrolieră nu poate fi stabil, dacă complexitatea sa nu e corelată cu capacitatea instituțională și administrativă a instituțiilor de regle­mentare, monitorizare și audit. Prin ur­ma­re, un astfel de cadru fiscal trebuie să fie suficient de simplu pentru a putea fi ges­tionat eficient în limitele capacității ins­tituționale existente.

In România, calendarul introducerii no­ului cadru fiscal pentru petrol și gaze este încă incert. Nu se știe dacă – și când – va intra în dezbatere par­lamentară varianta discutată public la nivel conceptual. Este puțin probabil să ofere o soluție durabilă, dată fiind ina­dec­varea sa evidentă la prezentul context al industriei petroliere globale. De aceea, me­rită cântărită posibilitatea croirii unui nou sistem de fiscalizare petrolieră, modern, flexibil și stabil, care să ofere mai mult de­cât un echilibru paliativ, cu orizont de timp de cel mult câțiva ani.

* Director, Energy Policy Group