22 PLUS, nr. 332: A murit statul bunăstării sau e doar puţin răcit?

Votarea în parlament a proiectului Legii asistenţei sociale e o ocazie de a distinge între politici sociale sustenabile şi populism. Proasta administrare în multe ţări europene a trimis statul asistenţial în colaps, trăgând în jos economia.

Comparativ cu Statele Unite sau alte zone ale lumii, statele europene sunt considerate mult mai generoase în politica lor socială, vorbindu-se chiar de un model social european specific. Acestea sunt însă metafore pentru consumul presei: un model unitar la nivel european nu există. Chiar statele cu un nivel similar de cheltuieli pentru asistenţă socială diferă între ele. Principalul clivaj este dat nu atât de nivelul finanţării, cât de calitatea guvernării. Există state asistenţiale cu cheltuieli sociale mari care n-au avut probleme majore în perioada de criză (Germania, ţările scandinave) pentru că au fost bine guvernate; pe de altă parte, există state asistenţiale prost guvernate, care sunt pe cale să se năruie (Italia, Spania, Grecia).

Înainte să discutăm chestiuni de ideologie sau cum proasta guvernare poate apărea ca legitimă, trebuie să punem lucrurile în perspectivă. Statele asistenţiale adevărate se bazează pe un nivel ridicat de dezvoltare.

Sustenabilitatea financiară este dată de capacitatea statului de colectare a taxelor, care, la rândul ei, este strâns legată de nivelul de dezvoltare economică. Statele dezvoltate cu un PIB de peste 20.000 euro/cap reuşesc să adune la bugetul de stat 50% din PIB sau peste, în timp ce statele cu un PIB mai mic, ca, de exemplu, 5-6.000 euro/cap în România, reuşesc să adune abia 31-33% din PIB sau 38%, ca Bulgaria. Nu există exemple în lume în care ţări cu un PIB/cap mic să reuşească să colecteze în bugetul consolidat 50% din ce produce societatea. Istoric, Suedia sau Franţa, când erau la nivelul de dezvoltare al României de acum, colectau un procent la fel de mic din avuţia socială sau şi mai mic. Această corelaţie între nivelul absolut de dezvoltare şi posibilitatea de a aduce bani la buget este una robustă, atât pe serii de date istorice, cât şi transversal (la un moment dat).

Aşadar, din motive ce ţin de aritmetică, atunci când vorbim de asistenţă socială, trebuie să luăm în calcul şi capacitatea statului de a colecta venituri, indiferent dacă vorbim de taxe mici sau mari. Astfel, niciun guvern român de după 1990, indiferent de orientarea politică, nu va putea cheltui acelaşi procent din PIB pentru educaţie, sănătate, asistenţă socială etc. precum cel german, pentru că nu reuşeste să colecteze la fel de bine fonduri la bugetul public.

Însă, dacă ne uităm la nivelul cheltuirii sociale în raport cu încasările, adică la un indicator mai corect, observăm că România se încadrează în plutonul european, neexistând mari discrepanţe de alocare.

Ideologia bunăstării

Când se discută despre asistenţa socială în termeni ideologici, cel mai adesea se vorbeşte despre politici de stânga, definite prin generozitatea beneficiilor sociale, şi politici de dreapta care presupun cheltuieli sociale reduse. În Europa, varietatea modelelor este însă mult mai mare. Diferenţierea stânga-dreapta exclusiv prin prisma volumului alocărilor financiare simplifică nepermis de mult discuţia publică, existând state precum Germania şi Austria cu cheltuieli sociale ridicate şi politici de centru-dreapta.

Istoric, pachetul de politici pe care îl numim astăzi „stat asistenţial“ poate fi încadrat în două tipologii mari. Prima pune accentul pe universalism (acordarea beneficiilor pe baza cetăţeniei sau a rezidenţei), necondiţionarea susţinerii acordate şi responsabilitatea primordială a statului pentru protecţia socială a individului. A doua pune accent pe asigurări sociale contributive, completate de programe ţintite pentru grupurile defavorizate; introduce elemente de condiţionare a asistenţei sociale şi susţine o mai mare răspundere a individului, familiei sau comunităţii locale, statul intervenind în subsidiar.

De fapt, chiar sensul originar al subsidiarităţii era acela de garanţie minimală a noninterferenţei autorităţii statului în viaţa privată (De Rerum Novarum, 1891, enciclica papală de răspuns la ascensiunea socialismului şi de făcut pace cu statul modern laic). Chiar dacă sensul originar s-a transformat în timp, principiul subsidiarităţii rămâne unul dintre principiile de bază ale creştin-democraţiei moderne, aplicat nu doar în organizarea asistenţei sociale, ci şi în alte sfere.

Mai nou, statele asistenţiale moderne şi de succes (ţările scandinave, Olanda) au introdus noţiunea de flexicuritate, la mare modă în Europa, dată exemplu de bună practică. Aceasta este o combinaţie între cele două tipologii clasice de stat asistenţial, în care beneficiile generoase se îmbină cu elemente puternice de condiţionare a ajutorului. Pentru a primi asistenţă bănească, beneficiarul trebuie să caute activ loc de muncă, iar dacă nu găseşte de lucru, după 2-3 luni trebuie să accepte locuri de muncă aflate la distanţă mai mare faţă de casă sau sub nivelul de calificare. Rezultă astfel perioada de şomaj mică, de circa 3 luni în Danemarca, în medie, şi, în plus, rata ocupării este extrem de ridicată, pentru că altfel nu s-ar putea susţine un astfel de sistem.

Întâmplător, remedierea ratei scăzute de ocupare ar trebui să fie şi urgenţa strategică numărul 1 a României, inclusiv pentru următorul ciclu de programare bugetară europeană. La noi, rata de ocupare e de numai 58,8%, în timp ce Olanda are o rată a ocupării de 75%, iar Danemarca şi Suedia au 73%. Diferenţa de speranţă medie de viaţă nu explică integral această discrepanţă în participarea pe piaţa de muncă, aşa cum se spune uneori, deoarece ea este dată în special de mortalitatea crescută la naştere şi imediat după aceea.

Dacă ajunge la vârsta pensionării, speranţa de viaţă a unui pensionar român este doar cu puţin mai mică decât cea a unui vest-european. De asemenea, munca la negru, mai frecventă în România decât în Europa de Vest, explică o parte din diferenţă, însă nu pe toată – şi oricum nu ajută cu nimic sistemele de protecţie socială, din moment ce nu aduce contribuţii la bugetele publice.

Necazul este că flexicuritatea e foarte greu de aplicat în practică, necesitând instituţii publice inteligente şi proactive, cu personal calificat şi motivat. Sistemul românesc de ocupare este încă rigid şi birocratic, cu personal stângace şi atitudine introvertită, AJOFM-urile fiind prin excelenţă agenţii obişnuite să distribuie ajutoare de şomaj şi plăţi compensatorii sau să aştepte să vină solicitanţii la ele ca să-i pună pe o listă, însă sunt încă insuficient pregătite pentru activităţile de tip flexicuritate, greu cuantificabile şi care cer adaptarea la circumstanţe personale sau la situaţia locală etc.

Proasta guvernare – i se mai spune şi populism

Putem înţelege acum de ce unele state asistenţiale merg bine în criză, iar altele nu sau de ce state nonasistenţiale au probleme la fel de mari. Factorul determinant nu este neapărat opţiunea stânga-dreapta. Chiar într-o discuţie schematică în care ne uităm doar la finanţare, ideea crucială este ca aceste pachete de politici publice propuse de partide şi guverne să aibă coerenţă internă şi sustenabilitate financiară, fără deficite ascunse (inclusiv intergeneraţionale), să fie prezentate onest alegătorilor în campanie, pentru ca aceştia să voteze în cunoştinţă de cauză.

Oferta de stânga trebuie să spună „mărim prestaţiile sociale, dar mărim corespunzător şi taxele în felul următor, pentru a acoperi cheltuielile...“; iar cea de drepta să spună „tăiem impozitele pentru a încuraja antreprenorii, dar reducem şi următoarele tipuri de cheltuieli...“. Dacă majoritatea cetăţenilor optează pentru una dintre oferte, iar aceasta este echilibrată şi nu produce deficite ascunse, lucrurile sunt în regulă. Pachetele pot alterna apoi, în timp în funcţie de votul popular, dar statul, asistenţial sau nu, nu va intra în criză.

După decenii de consolidare a unor politici sociale generoase, criza actuală a schimbat preferinţele votului popular în majoritatea statelor europene spre modele cu cheltuieli mai reduse, dat fiind contextul economic nefavorabil. Este posibil ca perioadele viitoare de bunăstare economică să producă schimbarea opţiunilor electorale către politici asistenţiale mai distributive. Ambele modele sunt perfect legitime şi totul este în regulă, chiar şi pentru statul asistenţial generos, dacă e guvernat cu responsabilitate, iar cheltuirea nu depăşeşte încasările, ca în Suedia, Danemarca ş.a.m.d.

Problema este, deci, nu statul asistenţial, ci populismul care se exprimă asistenţialist, alegând o jumătate dintr-un model şi jumătate din celălalt, încercând să cumpere voturi şi de la cei care îşi doresc protecţie socială crescută, şi de la cei care vor să plătească taxe mici. Un stat socialist la cheltuire şi anarho-libertarian la încasare este un stat falimentar şi aceasta marchează diferenţa între politica din Suedia şi cea din Grecia (Italia, România etc).

Legea asistenţei sociale

Dezbaterea noii Legi a asistenţei sociale ar fi bine să fie un pic mai raţională şi moderată de ambele părţi, nu bazată pe isterie şi hiperbole aiuritoare („întoarcerea în Evul Mediu“, „statul social e mort“ etc.), pentru ca nu cumva avântul ideologic să ne arunce în proastă guvernare.

Practic, există trei categorii de măsuri în legea propusă.

1. Măsuri de natură consensuală, ce privesc partea de eficientizare a administrării prestaţiilor sociale, ca, de exemplu, crearea bazei unice de date, consolidarea prestaţiilor care au acelaşi grup ţintă, transparentizarea cheltuielilor. Pe ce temei s-ar putea refuza aceste măsuri, indiferent de opţiunea ideologică? Chiar şi cu paşii înainte către raţionalizare propuşi de noua lege, în asistenţa socială rămân multe zone nemonetizate şi greu de cuantificat, ca în mai toate statele foste comuniste: transport public gratuit pentru pensionari, scutiri de impozite / tarife locale date prin lege naţională (adică un fel de caritate făcută pe banii altuia), alte gratuităţi etc. O evaluare sau o analiză cost-beneficiu a acestora încă nu s-a făcut, deci valoarea lor nici măcar nu este reflectată în statisticile comparative privind nivelul cheltuielilor de asistenţă socială. Chiar dacă noua lege se adoptă, există încă suficient spaţiu pentru îmbunătăţirea administrării sistemului.

2. Măsuri doctrinare – legea întăreşte prevederile deja existente în legea anterioară privind ţintirea către categoriile cele mai nevoiaşe, condiţionarea acordării ajutoarelor sociale şi subsidiaritatea. Astea sunt opţiuni valorice, nu soluţii tehnice, care sunt neapărat mai bune în absolut decât celelalte (universalismul accesului, necondiţionare etc.), având la bază o viziune diferită asupra societăţii. Un guvern de stânga, în viitor, poate uşor modifica anumiţi parametri din acest mecanism, dacă votul popular va decide asta în cunoştinţă de cauză.
Ideea nu e nouă şi e firesc ca părerile să fie împărţite în societate. În urmă cu câţiva ani, s-a discutat dacă alocaţia pentru copii să fie modificată. Adică, dacă această prestaţie acordată acum universal, în cuantum fix tuturor copiilor, indiferent de situaţia materială a familiei, să fie transformată într-o prestaţie ţintită către copiii din familii sărace. Au fost discuţii aprinse în presă, în spaţiul public, iar părerile sunt împărţite, cum e normal.

Similar, s-a discutat despre Legea venitului minim garantat, când condiţiile de eligibilitate au fost restrânse, ceea ce a echivalat cu o ţintire către grupurile cele mai dezavantajate şi întărirea condiţionării prin muncă în folosul comunităţii. Tot în acest sens au fost discuţiile privind indemnizaţia pentru mame: dacă să fie proporţională cu contribuţiile plătite sau să fie plafonată şi să aibă astfel un accentuat efect distributiv. O decizie într-un sens sau altul pe aceste chestiuni nu ţine finalmente doar de o analiză tehnică, ci de o fundamentală opţiune ideologică.

Delimitarea acestor prevederi de cele de la punctul 1 este foarte importantă, deoarece refuzarea în bloc a legii poate însemna, de fapt, o oportunitate pierdută pentru eficientizare şi echilibrare bugetară, lucruri absolut necesare, indiferent de preferinţa pentru stânga sau dreapta.

3. Anvelopa financiară. Legea asistenţei este o lege-cadru; detaliile de implementare cu efect asupra bugetului vor fi reglementate prin legi speciale. Nivelul prestaţiilor va fi stabilit în funcţie de indicatorul social de referinţă şi revizuit periodic, făcând astfel posibilă modificarea nivelului prestaţiilor fără a schimba raportul dintre ele. Există astfel mecanismele care permit ajustarea în funcţie de fondurile disponibile în viitor, adică de circumstanţele externe, ciclul economic, încasările la buget etc.

Deci, chiar pe legea propusă, cu opţiunea asumată de centru-dreapta, nu este obligatoriu ca totalul asistenţei să scadă. Poate scădea acum de nevoie, în criză, dar în viitor se pot introduce mai mulţi bani în sistem.

Legea asistenţei sociale, dincolo de măsurile asumate de centru-dreapta care au ca obiectiv ţintirea mai precisă a grupurilor în nevoie, vine cu o serie de propuneri de eficientizare a administrării sistemului. Dar, în ciuda declaraţiilor oficiale privind punerea în ordine a sistemului, trebuie să fim conştienţi că nu este o lege impermeabilă la populism.

Calitatea guvernării şi echilibrul bugetar sunt chestiuni esenţiale pentru a avea un stat al bunăstării funcţional, indiferent de opţiunea ideologică avută. Amestecul schizoid al taxării reduse cu cheltuieli crescute este calea sigură spre faliment, iar lecţiile Greciei sau ale altor state din Europa de Sud ar trebui să fie în manualul oricărui politician, indiferent că este de stânga sau de dreapta.

Suzana Dobre şi Sorin Ioniţă sunt analişti ai Expert Forum (www.expertforum.ro)