Masinaria guvernamentala incotro?

Insatisfactia romanilor in fata performantelor slabe ale administratiilor publice a atins cote alarmante. Se considera, in general, ca performantele tarilor in domeniu depind in proportie de 15% de eficienta managerilor si functionarilor publici. Restul tine de factorii sistemici: politici, constitutionali si institutionali. Visam de mult la un guvern antreprenorial, la importul de principii din managementul afacerilor; birocratia le ucide in fasa. Noul management public (NMP) pare sa raspunda la multe dintre problemele specifice statului, defalcand rolul politicianului de cel al tehnocratului. Din acest punct de vedere, Noua Zeelanda poate servi drept model. Rezultatele ultimilor 20 de ani o recomanda pentru primul loc in lume la calitatea guvernarii.

Fara sa ne lasam prada admiratiei, cel putin cateva idei merita atentia noas­tra, pentru a trasa o directie mai clara re­formei administratiei publice centrale din Romania. Neglijarea as­pectelor cata­lo­ga­te prea lesne ca "aca­demice" e de evitat. Altfel, vom fi spec­tatorii eternei avalanse de legi si or­do­nante de urgenta incon­sis­ten­te, supra­punerilor institutionale, lipsei de trans­parenta si responsabilitate fata de ce­tateni, imixtiunii politicienilor in ad­mi­nis­tratia publica pana la niveluri care-i afecteaza performanta, acelorasi cozi in­ter­minabile la ghisee etc. Concret, vor­bim de uriase resurse financiare si umane iro­si­te, de timp risipit.

Metode de reforma a administratiei publice centrale

Pentru Peter Drucker, administratia pu­blica nu este o afacere, iar principala sa problema nu tine de costurile mari, ci de lipsa de eficienta. Ea poate fi gestio­na­ta ca o afacere, dar degeaba vom adu­ce manageri din sectorul privat in guvern, caci ei se vor birocratiza peste noapte. Ma­nagerii publici nu sunt mai putin com­pe­tenti, mai putin calificati sau mai lenesi decat echivalentul lor privat. Practica afa­ce­rilor, pornind de la modelul manage­men­tului calitatii totale, se dove­deste in­su­ficienta in administratia pu­blica.

Totusi, in teoria si practica ad­mi­nis­tra­tiva, din cele trei modele de refor­­ma care fac inconjurul lumii in ultimii 15 ani, doua sunt revolutionare prin insusi im­por­tul valorilor afacerilor. De ce? Pen­tru ca obiectivele guvernamentale in­tan­gibile pot fi traduse in tinte masurabile si planuri de actiune concrete.

Ele difera ca scop si obiective ale ad­ministratiei si managementului public cen­tral:

1. Reinventarea guvernului - proces re­volutionar care propune modelul "gu­ver­nului antreprenorial". Principiile sale de ba­za sunt urmatoarele:

a) introducerea concurentei intre furnizorii de servicii publice;

b) debirocratizarea controlului si ca­pa­ci­tarea cetatenilor/comunitatii cu rolul de control;

c) masurarea performantei agentiilor pu­blice nu pe baza indicatorilor de input, ci de rezultate;

d) conducerea institutiilor publice pe baza unei misiuni si a obiectivelor concrete, nu prin reguli si regulamente;

e) redefinirea beneficiarilor drept con­su­ma­tori si oferirea unor alternative de ale­gere;

f) prevenirea problemelor, nu tratarea lor reac­tiva;

g) concentrarea energiilor institutiilor pu­blice si spre castigarea banilor, nu doar spre simpla lor cheltuire;

h) descentralizarea prin managementul par­ticipativ;

i) preferarea mecanismelor de piata celor birocratice;

j) punerea accentului pe catalizarea tu­turor sectoarelor - public, privat, vo­lun­ta­riat - in actiuni orientate spre rezolvarea problemelor comunitatii, si nu pe fur­ni­zarea de servicii publice

2. Aplicarea principiilor de manage­ment privat (business process reen­gi­neering) - modifica fundamental peisajul ins­titutional, a obiectivelor, a functiilor si a modului lor de operare, pe principiul diviziunii muncii. Scopul este im­­bu­na­tatirea performantelor: cost, calitate, ser­vicii, viteza de operare. Atentie sporita re­vine tehnologiilor informationale. Re­zul­ta­tele urmarite constant sunt:

a) separarea sarcinilor intre functionarii calificati intr-o anumita etapa a procesului si cei multi-functionali;

b) parcurgerea etapelor in ordinea lor na­tu­rala;

c) concentrarea eforturilor asupra zonelor unde se poate obtine maximum de per­for­manta si externalizarea anumitor etape;

d) reducerea volumului de control al sar­ci­ni­lor separate;

e) compatibilizarea procesului cu natura jobului, cu metodele de management, res­pectiv cu valorile si credintele or­ga­niza­tio­nale;

f) identificarea alternativelor pentru ges­tio­na­rea circumstantelor variate.

Ingrijorarile, inerente, se datoreaza faptului ca:

g) ierarhiile manageriale si structura orga­ni­zatorica sunt aplatizate;

h) recompensele se dau pe baza re­zul­ta­te­lor, si nu pe simpla activitate derulata;

i) unitatile de lucru (agentii sau depar­ta­mente) functionale devin procese (ade­seori, echipe);

j) consumatorii serviciului public au un sin­­gur punct de contact cu institutia pu­blica.

Cel de-al treilea model reuseste cel mai bine sa imbine teoria cu practica pu­blica. Noua Zeelanda e performerul mon­dial in aplicarea sa, fuzionand importul de spirit antreprenorial in sfera publica cu termenii alegerii publice, ai teoriei agen­tu­lui principal si ai managementului public.

3. Noul management public (doctrina actuala a Organizatiei pentru Cooperare Economica si Dezvoltare) - grupeaza opt caracteristici:

a) intarirea functiilor de conducere la cen­tru;

b) distributia autoritatii, garantand flexi­bili­ta­tea;

c) asigurarea performantei, controlului si a responsabilitatii;

d) imbunatatirea managementului resur­selor umane;

e) optimizarea tehnologiei informatiilor;

f) dezvoltarea concurentei si a dreptului la alegere;

g) imbunatatirea calitatii reglementarilor;

h) furnizarea de servicii publice de ca­li­tate.

Astfel se reuseste capacitarea mana­ge­rilor publici (vizibili) sa controleze au­to­ritatea discretionara a functionarilor. Slo­ga­nul NMP in Australia si Suedia este: "Let managers manage!", adica re­la­xea­­za constrangerile asupra autoritatii publi­ce. In alte tari este: "Make mana­gers manage!", fortand managerii sa in­tre in concurenta pe piata publica.

O alta caracteristica esentiala tine de reconstructia institutionala si a increde­rii publice prin ruperea legaturilor liniare din­tre agentii publice, functii si roluri. De pilda, in Executivul britanic s-a operat o delimitare foarte clara intre formularea po­liticilor publice si implementarea lor, prin scoaterea agentiilor publice de sub au­to­ritatea ministerelor.

In Noua Zeelanda, responsabilitatile gu­­­­vernamentale au fost, la randul lor, clar delimitate. Astfel, ministerele raspund pen­tru rezultatele si efectele masurilor lua­te. Departamentele executive si agen­tiile regale raspund de randamentul ac­ti­vi­ta­tilor proprii, precum si de capacitatea de economisire a resurselor. O parte sem­ni­ficativa a serviciilor publice sunt ex­ter­nalizate.

Delimitarea s-a facut foarte clar si in­tre:

• functiile comerciale si noncomerciale;

• functiile de consultare, furnizare de ser­vicii publice si reglementare;

• rolurile de finantator, cumparator si fur­nizor - ceea ce permite actorilor publici si privati sa liciteze contractele gu­ver­na­men­tale, inclusiv a serviciilor de consiliere a de­cidentilor.

Reforma a demarat in Noua Zeelanda in iulie 1984, pe fondul unei duble crize: con­stitutionala si a cursului de schimb. A urmat o perioada de zece ani de schim­bari radicale, iar din 1995 incoace de ajus­­tari contextuale. Succesul sau nu ar fi fost posibil fara statuarea principiilor pro­cesului de reforma, reflectate in pa­tru acte legislative cheie: Legea in­­tre­prin­de­rilor de stat (1986); Legea sec­­torului de stat (1988); Legea fi­nantelor publice (1989) si Legea res­ponsabilizarii fiscale (1994).

Aranjamentul sau constitutional, par­lamentul unicameral si acceptul celor doua mari partide politice au permis legi­fe­rarea rapida si decisiva. Im­pe­dimentele au fost putine, iar agendele politice elec­torale s-au diferentiat in privinta magni­tu­dinii si vitezei reforme­lor, nicidecum in pri­vinta directiei asumate.

Aplicabilitatea universala a modelului este aspru contestata. Argumentul de fond tine de lipsa convergentei globale in regandirea relatiilor dintre politica si ad­ministratie, a rolului functionarilor publi­ci si a managerului public superior in ela­bo­rarea politicilor publice. In practica, di­fe­­rentele dintre politica, elaborarea ma­cropoliticilor si furnizarea serviciilor pu­bli­ce devine adeseori neclara. De pilda, gu­ver­nul australian a rezistat tentatiei "agen­tificarii", argumentand ca separa­rea ela­borarii macropoliticilor de executie este periculoasa.

In China si Japonia, tentativele de se­parare a politicii de administratia pu­bli­ca sunt mult mai putin ambitioase. Ja­po­­nezii au introdus totusi o reforma ma­jo­ra pe principiul ca managerii publi­­­ci tre­buie sa aiba mai multe initiative si sa accepte o mai mare responsabilitate. Doua slabiciuni majore ale acestui sistem tin de nevoia inspectiilor regulate pentru garan­ta­rea transparentei, ca si de riscul acu­mu­larii de exceptii.

Paradoxul este ca, in pofida tendintelor teoretice de capacitare a functionarilor publici superiori, in tarile occidentale pu­terea lor de decizie si autoritate a scazut pana la pierderea completa a rolului lor traditional de elaborare a politicilor publice (cazul britanicilor). Pe de alta parte, birocratia UE nu s-a clintit deloc de la prin­cipiul progresist al dezvoltarii carierei func­tionarului public pe termen lung.

Apoi, raspunsurile la intrebarea: la ce actiuni si interventii ar trebui sa se rezume guvernele? sunt extrem de ete­rogene, depinzand decisiv, printre altele, de nivelul de dezvoltare. Bunele practici in­ternationale in domeniu ajuta insa tari­le ramase in urma sa recupereze de­ca­la­jele de performante administrative.

Abordarea mea este vadit eclectica. Capcana majora a importului vreunui mo­del prestabilit tine de natura specifica a ro­manului smecher. Important ramane ca, indiferent de drumul ales in reforma sec­torului de stat, sa stabilim legaturi clare si puternice intre managementul pro­­­cesului de reforma, dimensiunea re­for­mei si scopul sau final, in cir­cum­stantele actuale.

Cel putin patru vectori de reforma, similari modelului aplicat in Noua Ze­e­landa, se impun de la sine:

• Reforma sectorului public, orientat in prezent cu precadere spre masurile cu impact pe termen scurt, sacrificand o­­biectivele planificarii si dezvoltarii com­petitive pe termen lung:

- functiile agentiilor statale ar trebui sta­bi­li­te clar, transparent si fara ambiguitati pen­tru a evita desele conflicte functionale si problemele predictibile;

- functiile comerciale aflate in res­pon­­sa­bilitatea statului ar trebui complet operate in sectorul pri­vat, cu forme neutre dis­po­nibile pentru control: consilii admi­ni­s­tra­ti­ve, taxe, impozite si dividende, pe scurt, corpo­ra­ti­zarea functiilor comer­cia­le ale statului (a bunurilor publice im­pu­re);

- functiile necomerciale si non-de­par­ta­men­tale ar trebui asumate de catre agen­tii conduse de un consiliu director numit sau ales ori contractate de furni­zori de ser­vicii private sau voluntare (non-core sta­te sau bunuri publice se­mipure);

- obligatiile constitutionale ale statului, cum e de pilda cazul securitatii individului, a securitatii nationale sau al apararii, ra­man invariabil sub directa subordonare a ministerelor (core-state sau bunurile pu­bli­ce pure);

•  Politica: continuitatea proceselor de re­forma prin revizuirea periodica a rolului si a functiilor guvernului pentru a-i restrange in­terventiile la domeniile unde poate fi cu adevarat eficient si unde are avantaje com­parative; desigur, ar presupune o redefinire a rolului statului si renuntarea la pomenile electorale;

•  Economic: responsabilizarea fiscala si bugetara prin mutarea accentului dinspre distributia veniturilor publice spre rezul­tate, prin eficientizarea cheltuielilor publi­ce; luarea in calcul a mutatiilor majore de­mografice si climatice; reluarea refor­melor structurale abandonate;

•  Social: renuntarea la interventiile pu­bli­ce simpliste si unilaterale, luand in calcul si efectele secundare, colaterale.

Sintetizand, indiferent daca ne pro­punem sau nu sa urmam exemplul Noii Zeelande, obiectivele finale ale reformei administratiei publice raman: eficienta, res­ponsabilitatea, transparenta, con­sis­tenta deciziilor si a actului public. Nu va mira pe nimeni, cred, daca inchei spu­nand ca eforturile sunt in van fara un ve­ri­tabil consens politic.