Politica externă și de securitate în era post-Merkel

O serie de evenimente disruptive au pus la îndoială convingerile că lumea de după căderea comunismului se va baza pe răspândirea democrației occidentale, pe progresul inevitabil al integrării europene, că Rusia va fi integrată într-un sistem de securitate european, că succesul economiei de piață va duce la o transformare liberală a Chinei și că lumea a evoluat către o ordine a multilateralismului bazat pe reguli. După destrămarea URSS, politica externă germană a căutat, în forme diferite și uneori schimbătoare, să echilibreze interacțiunea cu Rusia și cooperarea cu țările est-europene aflate între ele.

Dar anexarea Crimeei și războiul din Ucraina au reprezentat schimbări majore. Deși Germania continuă să interacționeze cu Rusia pentru aplanarea crizei și în ciuda apariției unor proiecte comune precum Nord Stream – care în Germania nu a fost gândit sau perceput ca un proiect geopolitic – politica externă germană a pivotat în mod clar în direcția solidarității și a sprijinului pentru partenerii săi din Europa de Est. Uneori, evenimentele majore pot conduce la schimbări importante de politică.

Cu toate acestea, există curente de cultură strategică, nu numai în rândul decidenților, ci și în societate, care nu se schimbă decât foarte lent și adesea nu se schimbă deloc. Astfel, în Germania există o reticență adânc înrădăcinată în a considera puterea și, în special, forța militară drept un instrument sau chiar de a accepta victime ca o consecință potențială. Astfel de tendințe „post-eroice” nu se limitează la Germania, retragerea din Afganistan fiind cel mai recent exemplu, dar ele sunt totuși mai pronunțate în Germania față de majoritatea aliaților săi importanți. Și, deși un număr tot mai mare de decidenți din diferite partide consideră că nivelul scăzut al cheltuielilor pentru apărare este o problemă, aceasta nu are practic niciun rol în campania electorală, majoritatea partidelor opunându-se majorărilor. Acest lucru ne arată că nu contează doar dacă se schimbă consensul sau opiniile factorilor de decizie politică. Și mai important este în ce măsură alegătorii împărtășesc și susțin aceste concluzii. Consecința faptului că Germania s-a aflat vreme de decenii în centrul UE, înconjurată doar de țări prietene și aliați, cu majoritatea conflictelor departe și cu un impact direct redus, înseamnă și că provocările externe și de securitate nu se reflectă prea mult în preocupările publicului.

Efectul Trump

Președinția Trump a fost un alt factor disruptiv, punând sub semnul întrebării nu numai NATO și garanțiile de securitate pe care le include. Suplimentar a accentuat unilateralismul SUA. Ea trebuie înțeleasă mai degrabă ca un wake-up call, un simptom al unei schimbări mai largi și continue, al reorientării SUA către Asia-Pacific și către propriile sale interese naționale. Faptul că administrația Biden a continuat decizia de a se retrage din Afganistan este doar un nou exemplu.

O concluzie, subliniată și de cancelarul Merkel, este că europenii (și, desigur, germanii) trebuie să contribuie mai mult la propria securitate. În acest context, mulți politicieni germani solicită consolidarea politicii externe și de securitate a UE. Cu toate acestea, de 30 de ani și în ciuda progreselor înregistrate în tratatele care au urmat, capacitățile UE au rămas marginale în comparație cu provocările, fiind în continuare limitate în mare măsură la misiuni mici, de intensitate moderată în afara Europei.

Brexitul a pus și mai mult la îndoială dacă UE este cadrul adecvat care să organizeze un pilon european de securitate și apărare mai puternic. Niciuna dintre aceste probleme nu ar trebui abordată în termeni exclusiviști. Ar fi important să plecăm de la tipul de amenințări cu care ne confruntăm, să comparăm capabilitățile necesare și existente și să stabilim pe această bază care organizație poate prelua ce sarcină și cum.

Nu va exista niciun înlocuitor pentru NATO în securitatea europeană în general, deoarece nu există niciun substitut pentru capacitățile SUA, dar relația cu Washingtonul va deveni probabil una mult mai tranzacțională. Iar această realitate va impune ca germanii, dar și alți europeni, să se gândească cum să echilibreze mai bine angajamentele SUA prin propriile lor contribuții. În Germania, ca și în alte părți ale UE, majoritatea acestor întrebări nu au găsit încă răspunsuri clare.

Primirea entuziastă pe care administrația Biden a găsit-o în special în Germania s-ar putea baza în parte pe o speranță chestionabilă în simpla resetare a relației transatlantice. Dar în același timp este un indicator al conștientizării profunde pe care experiența Trump a generat-o în rândul decidenților despre importanța acestei alianțe, că nu mai poate fi luată de-a gata și că este nevoie de o implicare mai amplă și de investiții.

Rolul de mediator al Germaniei

Competiția între marile puteri va juca un rol din ce în ce mai mare în politica globală. Pentru Germania, acest lucru poate însemna că trebuie să-și reafirme mai mult propriile interese în anumite domenii. Dar, în ansamblu, întrucât nu există mari puteri reale în spațiul UE de astăzi – de fapt, nu mai există din 1945 – statele membre se confruntă cu perspectiva de a deveni subiecți, mai degrabă decât obiecte ale competiției. În această privință, există un puternic consens la nivelul decidenților germani că UE reprezintă singurul răspuns evident.

În acest sens, o politică externă de succes nu este una care maximizează pur și simplu câștigurile în ceea ce privește interesul propriu al Germaniei, ci una care promovează unitatea, compromisul și acțiunea comună europeană. Acesta este motivul pentru care, în timpul eurocrizei și din nou în timpul crizei de Covid, Angela Merkel a deviat de la un principiu fundamental al politicii europene germane, conform căruia nu trebuie să existe o datorie comună sau o responsabilitate comună pentru datoriile altor țări din UE.

Rolul de mediator pe care Berlinul l-a jucat adesea este totodată și motivul pentru care Germania este deseori mai reticentă în reafirmarea sau chiar în formularea intereselor sale naționale de o manieră la fel de fermă ca a altor state membre. Acest consens rămâne puternic în rândul partidelor germane și al decidenților. Viitorul cancelar german nu va ocupa imediat același rol pe care l-a construit Angela Merkel vreme de 16 ani. Dar angajamentul față de UE și de rolul Germaniei în cadrul acesteia face parte dintr-un consens între partidele mari care nu se va schimba.

Impactul Brexitului

Brexitul a zdruncinat credința în inevitabilitatea integrării europene și în perspectiva unei uniuni tot mai consolidate. Sprijinul pentru UE rămâne ridicat în rândul opiniei publice germane, dar o excepție esențială este reprezentată de împărțirea datoriilor și, potențial, de stabilitatea monedei euro. Fondul de redresare al UE – deși finanțarea sa prin intermediul euroobligațiunilor nu s-a bucurat de sprijin public – a fost acceptat în mare măsură ca o formă de solidaritate în situații de criză și ca o excepție de la regula conform căreia nu trebuie să existe o uniune a transferurilor. Cu toate acestea, este posibil ca unele dintre celelalte țări UE puternic îndatorate să se aștepte ca acest exemplu să creeze un precedent pentru capacitatea lor de a se refinanța prin euroobligațiuni în viitor.

Alternativa austeritate vs euroobligațiuni și o uniune de facto a transferurilor poate fi la fel de divizivă în Germania ca și în Europa. O coaliție de stânga ar putea fi mai deschisă spre susținerea unor viitoare euroobligațiuni, dar riscând să erodeze sprijinul pentru UE și consolidând forțele de dreapta. În domeniul politicilor financiare, acest lucru va fi probabil o provocare centrală pentru UE și o constrângere-cheie pentru Germania.

Saga Nord Stream 2

În est, politica externă germană trebuie să echilibreze trei cerințe de bază. Prima este aceea de a-și susține și reasigura aliații și partenerii din Europa de Est și din Europa Centrală. A doua este păstrarea unui nivel de interacțiune cu Rusia pentru a preveni escaladarea conflictelor. Cea de-a treia este de a căuta politici care pot fi susținute în comun de toți partenerii săi din Uniunea Europeană și din alianța transatlantică, fără de care orice politică pur națională își va pierde din eficacitate. Oricât de diferite ar fi, ele pot produce contradicții, în realitate și în percepția partenerilor. Nord Stream este un exemplu pentru cât de dificilă poate fi reconcilierea lor. În același timp, arată cât de diferite sunt percepțiile. Prin urmare, merită mai întâi să descriem punctele de vedere germane, fără a pretinde că descriem probleme obiective, ci raționamentul subiectiv.

De fapt, Nord Stream a fost întotdeauna un proiect controversat și în Germania. Este puțin probabil că un astfel de proiect ar fi putut fi lansat astăzi, având în vedere și îngrijorările pe care le-au exprimat celelalte state. Nord Stream nu a fost perceput ca un proiect politic pentru Germania. Cu siguranță că un astfel de proiect nu poate fi implementat fără sprijin politic, dar guvernul german l-a considerat ca fiind în primul rând unul economic, inițiat de industria privată.

Nord Stream 2 a apărut pe fondul necesității de a înlocui energia nucleară, gazul fiind mai puțin dăunător pentru climă decât alți combustibili fosili; al așteptărilor că importurile de gaze în UE vor crește dincolo de capacitatea existentă a conductelor; și pornind de la constatarea că importul prin conducte ar fi mult mai ieftin decât prin LNG și că majoritatea furnizorilor, alții decât Rusia, cu greu puteau fi considerați predictibili pe termen lung.

La rândul lor, nici îngrijorările legate de o dependență tot mai mare de Rusia nu au părut prea serioase. Cu facilități de depozitare și alți potențiali furnizori, Germania avea alternative pentru import în cazul oricărei întreruperi, în timp ce Rusiei îi lipseau alternative pentru exporturile sale. Se poate foarte bine argumenta că astfel de conducte îl fac pe furnizor cel puțin la fel de dependent de client ca viceversa.

Preocupările aliaților și partenerilor Germaniei au fost un motiv-cheie pentru care proiectul a rămas controversat în Germania. Cu toate acestea, începerea unui astfel de proiect și abandonarea acestuia sunt două decizii diferite și nu se pot baza pe aceleași considerații. Păstrarea cuvântului dat (reliability) este un motiv esențial pentru care Germania a continuat Nord Stream 2. Ar fi fost nu doar destul de costisitor dacă ar fi decis altfel, dar există o tradiție puternică de a respecta angajamentele odată ce acestea au fost asumate, așteptându-se ca viitoarele guverne să le respecte pe cele ale predecesorilor lor, pentru a asigura un mediu previzibil pentru companiile private care gestionează astfel de proiecte, dar și pentru relațiile internaționale. În acest sens, Germania se confruntă cu o dilemă.

Motivul esențial pentru chestionarea Nord Stream 2 ar fi fost îndoiala cu privire la predictibilitatea Rusiei. Totuși, dacă și-ar fi negat angajamentul, Germania ar fi lipsită de predictibilitate, făcându-și angajamentele dependente de considerații politice.

Acest lucru nu înseamnă că Nord Stream 2 nu generează o serie de probleme. De exemplu, în eventualitatea în care cererea de gaze din UE nu crește așa cum era de așteptat inițial, ruta ucraineană poate deveni dispensabilă/neesențială, creând o vulnerabilitate strategică pentru Kiev. Merkel a înțeles aceste preocupări, promițând sprijin economic și politic pentru Ucraina. Tranzitul către Polonia ar putea fi, de asemenea, afectat, deși, într-un sens restrâns, Nord Stream nu trebuie să afecteze securitatea energetică a niciunei țări vecine, deoarece infrastructurile de interconectare ar putea asigura aprovizionarea acestora la fel de bine ca orice altă conductă existentă. În acest sens, ar fi o percepție greșită faptul că Germania a neglijat interesele de securitate ale partenerului său.

Cu toate acestea, slăbiciunea de bază a proiectelor Nord Stream este că are aspectul evident al unui proiect bilateral între Germania și Rusia și, ca atare, nu poate reflecta sau răspunde pe deplin preocupărilor tuturor partenerilor europeni. În acest sens, Nord Stream 2 a urmat tiparul stabilit prin Nord Stream 1. Ar fi fost preferabil dacă proiectul i-ar fi implicat pe partenerii europeni preocupați încă din primul moment. Prețul plătit pentru modul în care a fost construit Nord Stream a fost credibilitatea.

Pivotul estic al Germaniei

Totuși, Nord Stream ar trebui să fie mai degrabă înțeles ca o excepție decât un model pentru politica externă și de securitate germană din Europa de Est. După Crimeea și războiul din Ucraina, Germania a sprijinit Ucraina. S-a alăturat aliaților săi din UE, a lucrat pentru a asigura un răspuns european comun, pentru a menține unitatea în UE cu privire la această problemă și măsurile UE în vigoare de atunci. Germania a susținut schimbarea democratică în Moldova.

Astăzi, Germania se alătură Poloniei și altor state în ceea ce privește criza din Belarus. Și, într-adevăr, Germania își aprofundează parteneriatul și sprijinul pentru Inițiativa celor Trei Mări (3SI), așa cum a arătat participarea președintelui Steinmeier la cel mai recent summit al său. De fapt, România a fost cea care, în urmă cu câțiva ani, a luat inițiativa de a implica Berlinul în Inițiativa celor Trei Mări. Germania a ajuns să înțeleagă preocupările ridicate în special de Nord Stream ale aliaților și partenerilor săi din Europa Centrală și de Est. Dar poate că este deja mult mai implicată în regiune și în securitatea acesteia decât sugerează aceste preocupări. //

Martin Sieg

Profesor asociat la Freie Universität Berlin (din 2013), Universität Passau din 2008 și Europa-Universität Viadrina de la Frankfurt/Oder (din 2007). Este doctor în Științe Politice (2006) și doctor în Istorie (2002), ambele la Freie Universität, Berlin. Are studii de licență și masterat în Istorie la Freie Universität (încheiate în 1998).

Traducere și adaptare de Octavian Manea