14 februarie 2022

În atenția Ministerului Culturii

Observații privind propunerea de modificare prin OUG a OG 51/1998 publicată de Ministerul Culturii în 7 februarie 2022

Pe 7 februarie Ministerul Culturii a făcut public pe site-ul instituției un proiect de Ordonanță de Urgență a Guvernului pentru modificarea Ordonanței nr. 51 din 11 august 1998 privind îmbunătățirea sistemului de finanțare a programelor, proiectelor și acțiunilor culturale (OG 51/1998). Inițial, anunțul nu conținea date despre existența unei consultări/dezbateri publice pe marginea modificărilor propuse, aceste detalii fiind incluse ulterior, inclusiv termenul limită de 17 februarie pentru primirea observațiilor.

Ministerul Culturii invocă „necesitatea reglementării de urgenţă a măsurilor  necesare pentru buna desfășurare a Programului național „Timișoara – Capitală Europeană a Culturii în anul 2023” (TM2023). Alături de aspecte cruciale pentru buna derulare a programului TM2023, în special flexibilizarea mecanismelor de finanțare și asigurarea multianualității finanțării,  parcurgerea proiectului conturează însă o imagine care depășește acest argument. Prin schimbările propuse, este practic rescris într-o proporție importantă actul normativ, cu implicații importante pentru acordarea de finanțări nerambursabile de la bugetele locale și de la bugetul de stat pentru proiecte și programe culturale în România.

Vă transmitem acest document în speranța că va atrage atenția asupra unor modificări problematice conținute de proiectul de act normativ.

Credem că propunerile, ideile, abordările, viziunea unor măsuri legislative atât de importante trebuie discutate cu actorii culturalii solicitanți și beneficiari ai finanțărilor, cât și cu autoritățile finanțatoare.

Conceput de Raluca Iacob, Oana Radu, Corina Șuteu

Semnat de:

ARCUB - Centrul Cultural al Municipiului București (Mihaela Păun, director / Alina Teodorescu, director adjunct)

Centrul Cultural Clujean (Ștefan Teișanu, director / Rarița Zbranca, director program)

Fundația Gabriela Tudor, București (Cosmin Manolescu)

Fundația Art Encounters, Timișoara (Diana Marincu)

ARGUMENT

OG 51/1998 reprezintă legislația specifică acordării finanțării nerambursabile pe bază de proiect de la bugetele locale și de la bugetul central. Această normă reprezintă un instrument esențial al realizării politicilor și strategiilor culturale locale și centrale.

Este un instrument legislativ de bază pentru existența culturii ca serviciu public, ancorat în dreptul fundamental al accesului la cultură și raportat la obiective de politică publică cu o dimensiune culturală. În temeiul său, nu doar creatorii și actorii culturali privați, ci și instituțiile publice de cultură pot beneficia de fonduri pentru a-și realiza misiunea. Instituțiile publice de cultură, de pildă, pot dezvolta cu fonduri nerambursabile atrase proiecte și programe culturale care se extind dincolo de programul minimal asumat prin contractul de management (conform Ordonanței de urgență nr. 189/2008 privind managementul instituțiilor publice de cultură, art. 2 litera (i)), pot intra în relații de parteneriat care să le extindă posibilitățile de acțiune și de dezvoltare și implicare a publicului, care să le permită să inoveze.

OG 51/1998 normează activitatea Administrației Fondului Cultural Național (AFCN), cel mai longeviv și de încredere finanțator public pe bază de proiect din România. AFCN este în prezent singurul finanțator al unor programe multianuale, posibilitate facilitată de modul de alimentare al Fondului Cultural Național, din surse extrabugetare.

Prin OG 51/1998 se acordă totodată finanțări cu caracter de „program cultural prioritar” pentru programe și proiecte de referință și pentru „nevoi culturale de urgență”. De-a lungul timpului, în acest fel, Ministerul Culturii, de pildă, a finanțat programe și proiecte a căror valoare este recunoscută național și internațional, cu bugete totale anuale de aproximativ 8 milioane de lei în 2014 și 11 milioane lei în 2015.

OG 51/1998 reprezintă temeiul pentru acordarea de finanțări nerambursabile pentru proiecte culturale de la bugetul local, fiind una dintre cele mai importante norme prin care autoritatea publică locală poate deservi comunitatea, asigurând în același timp atingerea unor obiective de politică publică locală și consolidarea unor relații de parteneriat cu actorii culturali privați non-profit și creatorii independenți, în special ONG-uri și persoane fizice autorizate.

OG 51/1998 este un act normativ la fel de important pentru sectorul cultural precum ORDONANŢA DE URGENŢĂ nr. 189 din 25 noiembrie 2008 (*actualizată*) privind managementul instituțiilor publice de cultură și fundamental pentru realizarea culturii ca serviciu public și pentru contribuția actorilor culturali privați la generarea culturii publice. Tocmai de aceea, dincolo de modificările specifice aduse de actualul proiect de act normativ, ni se pare importantă și punerea lor în contextul unor direcții de abordare a schimbărilor pentru finanțarea nerambursabilă a proiectelor culturale – a se vedea ultima parte a documentului.

ASPECTE POZITIVE ALE PROIECTULUI DE ACT NORMATIV

Multianualitatea proiectelor și programelor finanțate

Cel mai important aspect pozitiv al modificărilor cuprinse în proiectul de OUG este includerea explicită a unei metodologii specifice (vezi Art. 1), adoptate în comun de Ministerul Culturii și Ministerul Finanțelor, privind aplicarea dispozițiilor legale incidente în materia creditelor de angajament bugetate de către autoritatea finanțatoare. Trebuie menționat că legal posibilitatea finanțării nerambursabile a proiectelor și programelor multianuale există și în prezent, pe baza creditelor de angajament, dar în practică, autoritățile finanțatoare sunt reticente, în lipsa unor norme metodologice care să le ghideze în aplicarea efectivă a acestora și deci să le protejeze de eventuale interpretări critice și potențial punitive ale autorităților cu rol de verificare și control. Normele metodologice propuse prin proiectul de OUG vor sprijini și vor da încredere autorităților administrației publice locale în construcția unor programe de finanțare cu o componentă de finanțare de programe și proiecte multianuale.

Raportarea programului de finanțare la o abordare strategică și bazată pe evaluare

Proiectul de OUG propune o definire a „programului de finanțare” drept „materializarea deciziei strategice a autorității finanțatoare, prin care aceasta stabilește obiective pe termen mediu și lung, care vor fi atinse prin acordarea de finanțări nerambursabile, precum și mecanisme de urmărire a atingerii obiectivelor respective, aprobat prin actul normativ al acesteia” (Art. 1). Cu alte cuvinte, se propune ca toate autoritățile finanțatoare să conceapă programele de finanțare prin raportare la obiective definite în mod strategic, deci prin raportare la misiunea organizației sau a administrației, în relație cu o strategie, eventual, și cuprinzând procese de relaționare între program și obiective via rezultate, prin intermediul unei monitorizări. Această practică este de natură să integreze într-un mod mai asumat și mai profesionist programul de finanțare în managementul strategic al autorității finanțatoare.

Veniturile din proiect - sursă de venit pentru asigurarea cofinanțării

Includerea explicită a „veniturilor ce vor fi obținute din activități cu caracter economic implementate în cadrul proiectului pentru care se solicită finanțare” (Art. 2) ca sursă de venit care participă la cofinanțarea pe care trebuie să o asigure beneficiarul este extrem de benefică. Dincolo de evidența faptului că poate reprezenta un buget considerabil, în acest fel se elimină și interpretarea acestor tipuri de venituri drept „profit” al proiectului și, deci interzicerea acestora cu totul, cum au existat situații în practica autorităților finanțatoare.

Garantarea acordării valorii finanțării în cazul selecției

Proiectul precizează situațiile în care valoarea finanțării nerambursabile a proiectelor depuse în cadrul sesiunilor de selecție a cererilor de finanțare poate fi redusă de către autoritatea finanțatoare (vezi Art. 13). Acesta este un aspect benefic, care va împiedica autoritățile finanțatoare să mai conceapă proceduri prin care valoarea finanțării acordate e, de pildă, proporțională cu punctajul acordat de către comisia de evaluare - acest caz fiind o practică în trecutul recent chiar la programul ACCES derulat de către Ministerul Culturii.

Diversitatea culturală ca „diversitate a abordărilor artistice şi/sau culturale”

Această completare a înțelegerii principiului „diversității culturale” este adecvată creației artistice și specificului tipului de cultură publică dezirabil într-un stat democratic (vezi Art. 1¹).

Noi surse de venit pentru Fondul Cultural Național

Au fost introduse mai multe surse de venit la Fondul Cultural Național - și eliminate altele (vezi Art. 21). Totuși, per total sursele de venit propuse în proiectul de OUG au potențialul de a genera un buget mai consistent și sunt mai coerente din punctul de vedere al caracterului activității - cultura.

Flexibilizarea folosirii Fondului Cultural Național

Proiectul de OUG prevede ca din veniturile colectate la Fondul Cultural Național, AFCN să poată utiliza, în baza bugetului de venituri și cheltuieli, aprobat și monitorizat anual de către ordonatorul principal de credite, un cuantum de cel mult 1% pentru cheltuieli proprii generate de administrarea Fondului, acordarea și monitorizarea finanțărilor nerambursabile (vezi Art. 21). De asemenea, se permite ca indemnizația acordată membrilor comisiilor de selecţie şi membrii comisiilor de soluţionare a contestaţiilor să fie de asemenea plătibilă din bugetul Fondului Cultural Naţional (vezi Art. 28).

PROBLEME CAPITALE ALE PROIECTULUI DE OUG

Ajutorul de stat

Cea mai importantă și problematică modificare adusă de proiectul de act normativ ține de încadrarea de jure a unei bune părți din finanțările acordate în baza OG 51/1998 în categoria ajutoarelor de stat. Aceasta reflectă o neînțelegere deopotrivă a legislației europene în materie și a funcționării domeniului cultural. Lipsește, de asemenea, evaluarea  impactului major, pe termen lung, pe care aceste modificări le vor avea asupra susținerii culturii în România.

Astfel, proiectul de OUG prevede că atribuirea finanțărilor pentru proiectele din programul prioritar al finanțatorului se face doar prin elaborarea de către fiecare autoritate finanțatoare a unei scheme de ajutor de stat/minimis (vezi Art. 1²) în timp ce alocarea finanțărilor prin selecție competitivă poate sau nu să intre sub incidența normelor privind ajutorul de stat în funcție de “caracterul neeconomic” sau nu al activității finanțate (nu se face nici o precizare privind categoria nou introdusă de program cultural strategic; sub ce incidență va intra aceasta categorie?). Care este motivația și logica acestui tratament diferențiat, de ce presupune legiuitorul că proiectele din programul prioritar vizează automat activități cu caracter economic și care distorsionează piața comunitară? Singurele criterii ar trebui să fie cele care definesc ajutorul de stat. Iar modalitatea de aplicare a lor ar trebui să fie în sprijinul sectorului cultural și al tipului de activități pe care acest act normativ și-a propus să le susțină și să fie realizată și o serioasă analiză privind impactul potențial.

Ce înseamnă de fapt ajutor de stat în sensul normelor europene și care e specificitatea sa în domeniul cultural? Conform Tratatului de funcționare a Uniunii Europene, se consideră ajutor de stat acel sprijin din fonduri publice care „denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre” fiind considerată întreprindere orice entitate care desfășoară o activitate economică, adică prestare de bunuri și servicii, oricare ar fi forma sa juridică (deci inclusiv o instituție publică, ONG, PFA sau întreprindere individuală).

Recunoscând specificitatea domeniului cultural și mandatul statelor membre în acest domeniu, Tratatul prevede totodată că “pot fi compatibile cu piața internă [...] ajutoarele destinate să promoveze cultura și conservarea patrimoniului, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale și de concurență în Uniune într-o măsură care contravine interesului comun”. Prevederile subsecvente^[1] detaliază condiții specifice (legate de aspecte precum nivelul maxim, cheltuielile eligibile, procentul maxim al finanțării, reguli privind cumulul din mai multe surse etc.) pentru ajutoarele acordate de statele membre pentru domeniul cultural și al patrimoniului și cel audiovizual pentru a se asigura că acestea nu intră în categoria ajutorului de stat și nu trebuie notificate Comisiei (sunt “exceptate de la notificare”), urmărirea respectării acestor condiții revenind autorităților naționale, sub coordonarea, în cazul României, a Consiliului Concurenței.

Mai mult, Comisia menționează clar^[2] că „ținând seama de caracterul special al acestora, anumite activități legate de cultură și de conservarea patrimoniului și a naturii pot fi organizate într-un mod necomercial, neavând astfel un caracter economic. Finanțarea publică a acestora ar putea, prin urmare, să nu constituie ajutor de stat.

Comisia consideră că finanțarea publică  a unei activități culturale sau de conservare a patrimoniului accesibilă publicului larg în mod gratuit îndeplinește un scop pur social și cultural care are un caracter neeconomic. În aceeași ordine de idei, faptul că vizitatorii unei instituții culturale sau participanții la o activitate culturală sau de conservare a patrimoniului, inclusiv de conservare a naturii, deschisă publicului larg trebuie să plătească o contribuție bănească care acoperă numai o fracțiune din costurile reale nu afectează caracterul neeconomic al activității respective, deoarece această contribuție nu poate fi considerată drept o remunerație veritabilă pentru serviciul furnizat.

În plus, multe activități culturale sau de conservare a patrimoniului sunt nesubstituibile în mod obiectiv (de exemplu, păstrarea arhivelor publice care dețin documente unice) și, prin urmare, exclud existența unei piețe reale. În opinia Comisiei, astfel de activități ar putea fi calificate, de asemenea, ca neavând un caracter economic.”

Cum ar trebui să se traducă aceste prevederi în cazul finanțării proiectelor culturale conform OG 51/1998? De subliniat, din nou, că sensul adoptării OG 51/1998 a fost acela de a susține activități culturale non-profit, în logica accesului la cultură ca drept fundamental și a actului și susținerii culturii ca serviciu public. Acesta s-a tradus și în prevederea legală ca activitățile finanțate să nu fie aducătoare de profit, prevedere care a fost din păcate înțeleasă de unele autorități finanțatoare ca interzicând orice tip de venit (vânzarea de bilete, de exemplu). Este lăudabilă menționarea expresă în proiectul de OUG a veniturilor din proiect, dar OG 51/1998 trebuie să rămână în principal un instrument de susținere a culturii publice care să încurajeze o abordare antreprenorială, rămânând însă în zona activităților culturale cu caracter neeconomic. Acest lucru este cu atât mai clar pentru programele prioritare ale autorităților finanțatoare, care țin de mandatul acestora.

Ar putea și ar trebui autoritățile finanțatoare, centrale sau locale, să susțină și abordări economice în domeniul cultural – un sprijin pentru dezvoltarea IMM-urilor creative, de exemplu? Cu siguranță că da, doar că finanțarea pe proiect în baza OG 51/1998 nu este poate instrumentul cel mai potrivit. Ar trebui găsite alte modalități.

Care ar fi, așadar, modalitatea cea mai bună de a traduce aceste decizii de politică publică în instrumente flexibile care să respecte reglementările privind ajutorul de stat? Prevederea ca fiecare autoritate finanțatoare să redacteze o schemă de ajutor de stat/minimis este contraproductivă și va duce la o supraîncărcare administrativă și o fugă de aplicarea OG 51/1998, o limitare a nivelului finanțărilor cu impact asupra organizațiilor mai puternice și a proiectelor de mai mare anvergura (pentru schemele de minimis), creând totodată un precedent pentru punerea întregului sprijin dedicat culturii sub pălăria ajutorului de stat. În Franța, care a creat o schemă cadru la nivel național de sprijin a culturii și a patrimoniului^[3] în baza căreia toate autoritățile locale sau centrale pot acorda o gamă largă de tipuri de sprijin organizațiilor culturale, profit sau nonprofit, autoritățile pot propune scheme specifice doar pentru acele tipuri de sprijin care depășesc acest cadru extrem de generos. Așteptăm și din partea Ministerului Culturii din România un demers similar.

Registrul finanțărilor nerambursabile din domeniul culturii

Proiectul de OUG propune înființarea Registrului, definit ca „baza de date centralizată la nivel național care cuprinde informații despre proiectele din domeniul cultural care au primit finanțare nerambursabilă, denumit în continuare Registrul”, dar care cuprinde, conform prevederilor ulterioare din text, și informații despre programul de finanțare, cum ar fi: valoarea totală a fondurilor alocate pentru o sesiune de finanțare; condițiile de acordare a finanțării nerambursabile; criteriile de selecție a cererilor de finanțare, toate informațiile aferente etapelor sesiunii de selecție, Anunţul public privind sesiunile de selecţie și Ghidul solicitantului (vezi Art. 1¹ 9, 10). Acesta ar urma să fie „înființat și administrat în format electronic de Ministerul Culturii, potrivit normelor metodologice aprobate prin ordin al ministrului culturii, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare” a OUG.

Sunt multe lucruri de spus despre ideea acestui Registru, dar înainte de a începe o discuție trebuie marcate neclaritățile importante legate de această idee: care este scopul său și cum va fi folosit de către Ministerul Culturii? Cum se va asigura „obligativitatea” de publicare a datelor mai sus amintite pentru autoritățile finanțatoare și cum va fi enforced această impunere și de către cine? Nu în ultimul rând, care este capacitatea Ministerului Culturii de a construi o astfel de bază de date, ținând cont de caracterul de autoritate finanțatoare al tuturor autorităților administrației publice locale, de pildă, de la nivel de comună, la oraș, municipiu, județ, de dificultatea de a menține contactul cu acestea, actualizarea foarte rapidă a informațiilor, capacitatea scăzută a administrațiilor de a gestiona finanțări nerambursabile și de a comunica. De asemenea, nu este clar dacă acest registru se va referi și la finanțări nerambursabile din alte surse (fonduri europene, de exemplu) sau întemeiate pe alte norme (de pildă, Legea nr. 350 din 2 decembrie 2005 privind regimul finanțărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activități nonprofit de interes general (Legea 350/2005)) și care se referă la „domeniul culturii”. Aceste date nu sunt detalii operaționale de clarificat la elaborarea normelor metodologice amintite, ci informații esențiale despre acest Registru potențial.

Funcționarea „proiectelor culturale strategice”

În proiectul de OUG este propusă o nouă categorie în tipologia formatelor de acțiune culturală - „proiectul cultural strategic”. Acesta este înțeles drept proiect care „satisface nevoile de reprezentare națională sau internațională, după caz, ale României sau ale unei comunități, identificat ca atare prin ordin al ministrului culturii și care poate fi finanțat și prin act normativ cu caracter individual”. Știind că „Timișoara - Capitală Europeană a Culturii” este considerat un astfel de proiect, de pildă, presupunem că MC și autoritățile finanțatoare locale se vor raporta la această definiție pentru a finanța programul cultural asociat TM2023. Problema intervine în definirea acestuia prin OUG drept „proiect”, nu „program” cultural strategic și, deci imposibilitatea finanțării unui program - „ansamblu complex de proiecte”. Recomandăm modificarea sau completarea definiției în proiectul de OUG ca „proiectul sau programul cultural strategic”, pentru claritate și consecvență cu restul terminologiei. De asemenea, este nevoie să se definească explicit că multianualitatea finanțării se aplică și la aceste „proiecte și programe culturale strategice”, pentru a permite finanțarea unor ansambluri complexe de proiecte multianuale de către autoritățile finanțatoare, atât de necesare în aceste cazuri de demersuri de anvergură.

Încurajarea debutului

Deși încurajarea debutului poate fi un obiectiv meritoriu pentru unele programe de finanțare, statuarea sa ca principiu pentru toate programele de finanțare nu se justifică, cu atât mai mult cu cât vizează exclusiv organizația solicitantă și nu echipa artistică sau beneficiarii proiectului, de exemplu. În varianta în vigoare a OG 51/1998 există de asemenea acest principiu, proiectul de OUG propunând o definire mai clară a înființării/autorizării „recente” drept înființare „cu cel mult 2 ani înainte de data unei selecții de cereri de finanțare” (Art. 1¹), făcând chiar mai restrictivă aplicarea principiului în practica autorităților finanțatoare.

Organizarea sesiunilor de finanțare

Modificările propuse la Art 2¹ preiau o bună parte din propunerile avansate în anul 2021 care vizau o mai mare flexibilitate în organizarea sesiunilor de finanțare, ca răspuns la faptul că în practică, datorită aprobării târzii a bugetului central și a celor locale, perioada de derulare a proiectelor este de fapt redusă în fiecare an la intervalul iunie-noiembrie, făcând totodată orice planificare pe termen mediu extrem de dificilă. Intenția de flexibilizare riscă însă să fie complet  anihilată de formularea de la alin b) care prevede organizarea sesiunilor „după aprobarea legii bugetare anuale”, în contradicție cu alin c) care prevede demararea pregătirii și/sau organizării sesiunilor în anul anterior.

Cofinanțarea

Chestiunea asigurării cofinanțării de către beneficiar și partenerii acestuia s-a dovedit adesea în practică problematică sau neclară, aplicată uneori mecanic, inclusiv prin lectura ei în oglindă cu prevederile Legii 350/2005 (deși OG 51 lasă la latitudinea autorității finanțatoare stabilirea nivelului minim, a devenit o practică procentul de minimum 10% prevăzut de Legea 350/2005). Logica cofinanțării este de a asigura că inițiatorii proiectelor nu se bazează exclusiv pe o singură finanțare publică și sunt capabili să atragă alte surse, deopotrivă publice sau private, și să dezvolte parteneriate care dovedesc capacitate managerială și aduc o valoare adăugată finanțării publice. În condițiile în care posibilele surse de finanțare pentru proiecte culturale sunt însă extrem de limitate și impredictibile, iar legea a fost restrictiv interpretată de unii finanțatori ca obligativitate a dovedirii existenței cofinanțării în momentul depunerii cererii de finanțare (și nu a încheierii contractului, cum actuala formulare ar permite, și cu atât mai puțin pe parcursul proiectului, când de fapt majoritatea cererilor de finanțare primesc răspuns, dat fiind calendarul similar al finanțatorilor), chestiunea cofinanțării ar avea într-adevăr nevoie de o clarificare și îmbunătățire.

Proiectul de OUG vine cu o serie de propuneri (Art 2), nici una motivată (cu atât mai mult din perspectiva proiectului TM2023), dintre care o parte le considerăm benefice: includerea expresă în acestea a veniturilor rezultate din proiect (actualmente respinse în practică de unii finanțatori, prin greșita interpretare a obligativității de a nu obține profit) și a contribuției în natură (chiar dacă limitată doar la voluntariat), precum și faptul că asigurarea cofinanțării trebuie dovedită până la finalizarea implementării proiectului (și deci nu în momentul depunerii cererii). Alte modificări însă riscă însă să creeze blocaje:

●     Sunt eliminate din cofinanțare finanțatorii privați precum fundații și fondurile publice nerambursabile atrase la nivel internațional, în special fonduri europene (v. formularea restrictivă a alin (2)) și cofinanțările aduse de parteneri în proiect, o practică permisă de actuala lege și adesea utilizată, care responsabilizează partenerii și ușurează sarcina beneficiarului (dat fiind că proiectul de OUG menționează exclusiv „cofinanțarea beneficiarului”).

●     Retragerea întregii finanțări în cazul neasigurării la finalul proiectului a cofinanțării integrale asumate prin contract pe care alin (5) o aduce (atenție, formularea nu vorbește de procentul minimal cerut de finanțator) este nejustificată și excesivă, făcând prevederea aparent mai flexibilă a verificării la finalul proiectului un măr otrăvit. O asemenea acțiune s-ar justifica exclusiv în cazul neîndeplinirii procentului minimal cerut de finanțator, altfel impunându-se doar o reducere a valorii finanțării proporțional cu cofinanțarea care a fost atrasă.

Limitarea la un singur contract de finanțare nerambursabilă per solicitant pentru fiecare sesiune de finanțare 

Proiectul de OUG propune ca „în cadrul aceleiași sesiuni de finanțare, autoritatea finanțatoare poate acorda unui solicitant un singur contract de finanțare nerambursabilă.” (Art. 2) Această modificare are probabil scopul de a contracara ceea ce este interpretat despre un fenomen de „acaparare” a unora dintre sesiunile de finanțare de organizații care s-au specializat în accesare de fonduri nerambursabile și reușesc să le fie selectate chiar și 5-6 proiecte/sesiune. Totuși, limitarea propusă la un singur contract este contraproductivă, efectele sale mergând dincolo de plafonarea acestor outlieri, excepții – cum sunt organizațiile mai sus numite -, și conducând la fragmentarea și mai mare a mediului ONG culturale și punerea în dificultate a organizațiilor medii, care se bazează pe aceste surse de finanțare pentru a compune un program cvasi continuu și mai consistent. Accesarea de fonduri pentru mai multe proiecte ar trebui mai degrabă să fie interpretată ca un semnal al capacității acelor organizații de a dezvolta un program consistent și identificarea unor formule de finanțare a acestora, pe baza unui program multianual.

Cheltuieli eligibile

Proiectul aduce ample modificări în definirea cheltuielilor eligibile (Art. 4), fiind pozitivă introducerea explicită a cheltuielilor cu achiziția de mijloace fixe (în procent de cel mult 25% din totalul finanțării nerambursabile acordate) și a cheltuielilor cu lucrări care nu necesită autorizație de construire (în procent de max. 10%). Pe de altă parte, este extrem de problematică eliminarea explicită a onorariilor și a cheltuielilor cu chiria spațiilor de derulare a proiectelor din categoria cheltuielilor directe, precum și a cheltuielilor administrative, toate prezente în varianta în vigoare. Cheltuielile administrative și chiria par acum a fi relegate exclusiv categoriei cheltuielilor indirecte, limitate la 5% și care “se poate acorda ca sumă forfetară, fără a fi necesară prezentarea de documente justificative”; procentul este însă prea mic pentru nevoile existente în practică (legea în vigoare limitează cheltuielile administrative și de personal cumulate la 20%) și nu face distincția, fundamentală, între chiria spațiilor de birou și a celor de derulare a activităților din proiect - spații de spectacole, de expoziție etc, care sunt cheltuieli directe ale proiectului, pe de o parte, și al căror cost poate fi foarte important.

Autoritățile finanțatoare nu pot fi solicitanți de fonduri nerambursabile

Această propunere nu ține cont de practica din teren a constituirii și gestionării programelor de finanțare la nivel local, prin care instituții publice de cultură sau servicii publice de interes local cu personalitate juridică sunt autorități finanțatoare, păstrând însă și obiective de activitate cu specific cultural. Acestea organizează la rândul lor proiecte și programe culturale, acțiuni culturale, iar accesul la finanțări nerambursabile acordate în temeiul OG 51/1998, evident nu cele pe care le gestionează, le poate permite să se dezvolte, să inoveze, să construiască un program cultural valoros. De asemenea, merită discutat dacă păstrarea acestei prevederi propuse în proiectul de OUG (vezi Art. 4) nu ar contraveni chiar finanțării de la bugetul de stat a autorităților locale – autorități finanțatoare implicate în derularea TM2023 în contextul definirii programului Timișoara - Capitală Europeană a Culturii drept „proiect cultural strategic”.

ALTE ASPECTE PROBLEMATICE, INCOERENȚE, NECLARITĂȚI

Valoarea indemnizațiilor acordate membrilor comisiilor de selecție și membrilor comisiilor de soluționare a contestațiilor se propune a fi aprobată anual prin ordin al ministrului culturii.

Se operează alternativ cu „domenii” sau „sectoare” culturale și nu sunt menționate și sectoarele creative.

În categoria beneficiarilor eligibili nu mai intră persoanele fizice neautorizate. Acestea ar trebui totuși incluse ca posibili beneficiari pentru bursele de creație, mobilități, rezidențe, care sunt menționate explicit în proiectul de OUG - e necesară corelarea între diferitele articole ale actului normativ.

Conform definițiilor cu care se operează în proiectul de OUG, nu există decât posibilitatea „proiectelor culturale multianuale”, nu și a programelor, ceea ce în practica finanțării poate ridica interpretări contraproductive, unele dintre ele chiar sabotând intenția legiuitorului (de exemplu, TM2023 - program cultural strategic, fiind un ansamblu de proiecte.

Definirea „transparenței” este făcută în proiectul de OUG ca o listă de proceduri administrative, nu ca principiu - cum este, de fapt. Este nevoie de menținerea unei definirii de sens, înainte de a detalia aspectele practice ale declinării acesteia.

Din lista principiilor a fost eliminată „neretroactivitatea”. Este nevoie de o clarifice cu privire la acest aspect extrem de important, care de altfel se regăsește și în alte norme similare (de exemplu în Legea 350/2005).

Se propune ca „membrii comisiei de selecţie sunt numiţi prin act administrativ emis de către autoritatea finanţatoare, din rândul persoanelor prevăzute la alin. (5).” dar asta ar însemna ca și reprezentanții autorității finanțatoare să își depună candidatura de evaluatori, ceea ce nu credem că a fost intenția proiectului de OUG.

Precizarea că finanţările nerambursabile se acordă de către AFCN doar pe bază de selecție competitivă de cereri de finanțare și în conformitate cu dispozițiile prezentei ordonanțe implică faptul că AFCN nu poate acorda fonduri prin atribuire directă, deci nu poate finanța proiecte culturale strategice, de pildă.

ABORDAREA SCHIMBĂRILOR PENTRU FINANȚAREA  NERAMBURSABILĂ A PROIECTELOR CULTURALE

Actualizarea reglementărilor referitoare la finanțarea nerambursabilă a proiectelor culturale - aproape 15 ani fără schimbări majore

De-a lungul celor 23 de ani de la intrarea în vigoare, actul normativ a fost modificat în mai multe rânduri, cel mai substanțial în 2001 și 2008. De atunci și până azi, deci de aproape 15 ani, textul nu a mai suferit schimbări majore, deși au fost semnalate numeroase probleme și limitări ale acestuia, observate în practica extensivă de finanțare și de gestionare a finanțărilor, atât de către autoritățile finanțatoare, cât și de către solicitanți și beneficiari.

Încercări recente de modificare a OG 51/1998 și consultări realizate

De-a lungul ultimilor 15 ani au existat mai multe încercări de a schimba, prin procesul de legiferare ordinar al Parlamentului României, a OG 51/1998. Un proiect legislativ care a debutat în 2020 și care a trecut cu amendamente de Senat, primind două avize și de la Comisii din Camera Deputaților până în aprilie 2021, a fost o oportunitate pentru derularea unor consultări anul trecut sub coordonarea Secretarul de Stat Demeter Andras, la care au participat, printre alții, mai multe autorități finanțatoare locale, reprezentanții sectorului cultural din Consiliul Economic și Social al României, echipa de experți formată din Corina Șuteu, Oana Radu și Raluca Iacob, echipa Centrului Cultural Clujean. Totuși, forma la care se ajunsese anul trecut în urma consultărilor diferă fundamental de cea propusă în februarie 2022 sub forma proiectului de OUG. Cum au fost valorificate opiniile emise anul trecut, cum au fost ele integrate?

Acordarea de finanțări nerambursabile pentru cultură la nivel local - ce lege, ce prevederi?

Finanțarea nerambursabilă de la bugetul local pentru proiecte și programe culturale se întemeiază în practica autorităților finanțatoare pe două norme, care instituie condiții și proceduri adesea diferite pentru acordarea de finanțări nerambursabile pentru programe, proiecte și acțiuni culturale: Legea 350/2005 și OG 51/1998.

Deși OG 51/1998 este norma specifică care ar trebui să fie utilizată de administrația publică locală în calitatea sa de autoritate finanțare pentru domeniul cultural, în practică, Legea 350/2005 pare a fi cu precădere legea invocată și urmată în desfășurarea procedurilor și stabilirea condițiilor de către administrația publică locală.

În cadrul proiectului SIPOCA9, dedicat „consolidării cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local” și implementat de implementat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în parteneriat cu Școala Națională de Studii Politice și Administrative, s-au putut explora problemele aplicării OG 51/1998 în practica autorităților finanțatoare locale.

Din cercetările efectuate a reieșit că acordarea de finanțări nerambursabile pentru proiecte, programe și acțiuni culturale este realizată în cadrul majorității autorităților locale de către structuri (departamente, servicii în cadrul primăriei sau consiliului județean) care organizează în cele mai multe situații concursuri de proiecte pentru mai multe domenii de interes general – sport, tineret, social, culte, mediu etc. Acestea tind să  prefere ca temei Legea 350/2005, iar dintre motivele invocate, principalele se referă la lipsa personalului suficient și calificat care să gestioneze un concurs de proiect organizat pe un alt temei legal, necunoașterea OG 51/1998, teama de nu fi acuzați de tratament discriminatoriu de către ONG-urile din alte domenii, condițiile considerate mai restrictive, din anumite puncte de vedere, pe care le impune OG 51/1998, urmarea unor puncte de vedere al auditului realizat de Curtea de Conturi care a impus Legea 350/2005.

Creșterea capacității administrative de finanțare a proiectelor și programelor culturale la nivel local

Experiența ultimilor ani a unora dintre marile orașe municipii de județ și a Bucureștiului arată o tendință de profesionalizare a realizării acestui serviciu public de interes local, prin înființare de instituții/servicii publice dedicate (ARCUB, Centrul Municipal de Cultură Arad, Centrul de Proiecte al Municipiului Timișoara) sau prin asumarea mai clară și consecventă a OG 51/1998 ca temei legal pentru organizarea programelor de finanțare, în detrimentul Legii 350/2005. Totodată, au început să fie din ce în ce mai numeroase experiențele de construcție a unor programe sau proceduri de finanțare pentru „programe culturale prioritare” sau „nevoi culturale de urgență”, care arată un interes în a explora potențialul acestor tipuri de abordări și care ar merita analizate, dezbătute, studiate de către Ministerul Culturii.

Lipsa monitorizării și a analizei utilizării reglementărilor cu privire la finanțarea de la bugetul de stat și de la bugetele locale a proiectelor culturale în România

În ciuda importanței sale pentru actorii culturali și actul de cultură din România și, pe cale de consecință, pentru accesul la cultură ca serviciu public, utilizarea OG 51/1998 în practica acordării de finanțări nerambursabile de către autoritățile finanțare și gestionarea acestora de către beneficiari nu a beneficiat decât de o analiză parțială, în cadrul proiectului mai general SIPOCA9 menționat mai sus, rezultatele acestuia aparent nefiind luate însă în considerare și dezvoltate către Ministerul Culturii sau de către Parlamentul României în practica acestora de propunere de acte normative de schimbare a acestora, respectiv de legiferare în sprijinul îmbunătății cadrului de finanțare nerambursabilă pentru cultură în România.

[1] Vezi Regulamentul (UE) 651/2014 al Comisiei, la Art. 53 și 54, cu modificările ulterioare, disponibil la https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:02014R0651-20210801

[2] Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat 2016/C 262/01, disponibil la https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0719(05)

[3]https://www.europe-en-france.gouv.fr/fr/aides-d-etat/regimes-d-aide/regime-cadre-exempte-relatif-aux-aides-en-faveur-de-la-culture-et-de-la